Urzędnicy wykorzystują lukę w przepisach, aby opóźnić wypłatę odszkodowań wywłaszczonym

Terminu brak

Pozornie wydaje się, że wszystko zostało przewidziane. Problemy z wypłatą odszkodowań pojawiają się jednak, ponieważ ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa terminu, w którym organ administracji publicznej powinien przystąpić do negocjacji w sprawie ustalenia tego odszkodowania. I ta luka jest wykorzystywana, choć zasadniczo organ zawsze powinien działać bez zbędnej zwłoki. Należy zwrócić uwagę, że do pierwszego – cywilnoprawnego – etapu ustalenia wysokości odszkodowania nie mają również zastosowania przepisy regulujące terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie nieprzeprowadzenie negocjacji wyklucza możliwość przejścia do etapu drugiego, czyli ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym. A zatem w sytuacji niepodejmowania negocjacji przez organy administracji publicznej osoby zainteresowane nie mają możliwości dochodzenia swoich roszczeń w trybie sądowo-administracyjnym. Powstaje swoista blokada, bardzo niekorzystna dla wywłaszczonego.

W mojej ocenie opisany wyżej stan może być uznany za naruszający konstytucyjne prawo do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przejęcie własności działek wydzielanych pod drogi publiczne jest bowiem rodzajem wywłaszczenia, o którym mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odszkodowanie za te działki stanowi więc konstytucyjny warunek dopuszczalności takiego wywłaszczenia i nie może być przecież interpretowane dowolnie. Zasada słusznego odszkodowania nie odnosi się przy tym wyłącznie do samej kwoty odszkodowania, ale także do procedury jej ustalania i wypłacania. Rażąco długa procedura przyznawania odszkodowania może również, i to w oczywisty sposób, naruszać prawa majątkowe wywłaszczonego, który w okresie pomiędzy pozbawieniem go nieruchomości a przyznaniem odszkodowania nie może czerpać pożytków ani ze swojej nieruchomości, ani ze środków finansowych należnych za nią. Te potencjalnie utracone korzyści nie mogą też zostać zrekompensowane w odszkodowaniu, gdyż zgodnie z przepisami powinno ono ograniczać się „wyłącznie do wartości wywłaszczonej nieruchomości". Z tego względu należy uznać, że okres pomiędzy utratą możliwości rozporządzania i korzystania z nieruchomości przez właściciela a momentem przyznania odszkodowania powinien być jak najkrótszy, jeśli norma konstytucyjna nie ma się stać iluzoryczna.

Nikt nic nie wie

Problematyka związana z trybem ustalania i wypłaty odszkodowania za działki wydzielone pod drogi publiczne była już w przeszłości podejmowana przez moich poprzedników, którzy wielokrotnie wskazywali, że przejście na własność Skarbu Państwa lub samorządu gruntów wydzielonych pod drogi  jest formą wywłaszczenia tych gruntów. Osoba wywłaszczana w tym trybie nie wie jednak, kiedy otrzyma odszkodowanie za utraconą własność i w jakiej wysokości. Stanowi to naruszenie zasady dopuszczalności wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem przyjętej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Od lat kolejni RPO próbują zmienić tę sytuację.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że słuszne odszkodowanie powinno mieć charakter ekwiwalentny do wartości wywłaszczonego dobra. Oznacza to, że powinno dawać właścicielowi możliwość odtworzenia utraconej rzeczy lub zapewniać sytuację majątkową sprzed wywłaszczenia. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału odszkodowanie nie może być też w żaden sposób uszczuplone. Zasada ta odnosi się zarówno do sposobu obliczania jego wysokości, jak i trybu wypłacania. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie spełnia więc, w moim przekonaniu, wymogów stawianych konstytucyjnemu ujęciu „słusznego odszkodowania". Decyduje o tym przede wszystkim brak wskazania terminu wypłaty odszkodowania. Określanie wysokości odszkodowania według aktualnych cen nie rekompensuje też zazwyczaj utraconych korzyści, jakie wywłaszczony mógłby uzyskać, otrzymując należne mu odszkodowanie już z dniem przejęcia jego własności. Rzecznik zaproponował wówczas rozwiązanie, zgodnie z którym określenie wysokości odszkodowania następowałoby przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Wywłaszczonemu przysługiwałyby w tym wypadku środki odwoławcze, tak jak przy wywłaszczeniu na ogólnych zasadach.

Odpowiadając na wspomniane wystąpienie, minister rozwoju regionalnego i budownictwa wskazał wówczas, że w jego ocenie nie ma potrzeby podjęcia działań legislacyjnych w omawianym zakresie. Według ówczesnego ministra ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej może być opóźnione tylko „o czas niezbędny na przeprowadzenie rokowań, a ten zależy w dużej mierze od właściciela nieruchomości". Z chwilą bowiem kiedy właściciel odmówi przyjęcia proponowanej kwoty odszkodowania, postępowanie musi zostać zakończone przez wydanie decyzji starosty zgodnie z przepisami k.p.a. Warunki wypłaty odszkodowania są więc znane osobie wywłaszczonej, gdyż albo sama uzgodni te warunki w czasie rokowań, albo zostaną one ustalone w decyzji o odszkodowaniu. Wprowadzenie etapu rokowań o wysokość odszkodowania jest, zdaniem ministra, korzystne dla obu stron. Umożliwia bezkonfliktowe ustalenie odszkodowania i raczej skraca, niż wydłuża, termin jego wypłaty poprzez eliminację długotrwałych procedur odwoławczych od decyzji administracyjnej. Odnosząc się do propozycji orzekania o odszkodowaniu bezpośrednio w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, minister stwierdził, że wprowadzenie takiego rozwiązania nie byłoby możliwe ze względu na różne kompetencje organów orzekających w poszczególnych etapach postępowania. O zatwierdzeniu podziału nieruchomości orzeka bowiem wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast decyzję o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości wydaje starosta. Połączenie tych kompetencji w jednym organie byłoby merytorycznie nieuzasadnione i trudne do wprowadzenia. Minister przyznał jednak, że można byłoby rozważyć uściślenie w ustawie o gospodarce nieruchomościami terminu ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne. Etap negocjacji wydawał się wtedy pożyteczny i wbudowywał elementy negocjacyjne, a ewentualna nowelizacja „domykałaby" system.

Wspomniana przez ministra nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została jednak dokonana. Natomiast z treści skarg nadsyłanych przez obywateli wynika, że problem niepodejmowania negocjacji przez organy administracji publicznej pozostaje aktualny, a instytucja ta jest wykorzystywana do spowolnienia postępowania. W związku z powyższym zdecydowałam się wystąpić do ministra transportu, budownictwa i gospodarki morskiej z ponownym wnioskiem o podjęcie działań mających na celu wyeliminowanie tego problemu.