Uchwała NSA o VAT w samorządach: potrzebna ingerencja ustawodawcy

W „Rzeczpospolitej" z  4 lipca ukazał się artykuł „Plusy i minusy centralizacji rozliczeń VAT w samorządach" autorstwa Marcina Urbana i Krzysztofa Sachsa, odnoszący się do uchwały NSA ( sygn. I FPS 1/13) dotyczącej statusu podatkowego samorządowych jednostek budżetowych. Lektura interesująca, zwłaszcza biorąc pod uwagę Osoby Autorów – niejako „winowajców" owej uchwały.

Najprawdopodobniej czeka nas kolejny istotny spór pomiędzy podatnikami a fiskusem

Generalna teza artykułu sprowadza się do stwierdzenia, że nie ma się co obrażać na rzeczywistość, gdyż samorządowe jednostki budżetowe nie są i nie były podatnikami, trzeba zaś tak zoptymalizować strukturę i mechanizm zbierania informacji o obrotach poszczególnych jednostek budżetowych, aby rozliczyć gminę (powiat) jako całość (jako jednego podatnika), gdyż per saldo jest to dla niej bardziej opłacalne.

W zasadzie wypada się z tym zgodzić (choć nie można ocenić jeszcze samej uchwały, nie znając treści jej uzasadnienia), jednak nie można nie zauważyć, że wspomniana uchwała nie rozwiązuje – jak zdają się sugerować Autorzy artykułu – wszystkich  (ani nawet nie większości) problemów z rozliczaniem podatku od towarów i usług w samorządzie terytorialnym, w tym zwłaszcza w zakresie podatku naliczonego. Co więcej – może być ona źródłem istotnego problemu w niedalekiej przyszłości.

Problem w inwestycjach

Nasza aktualna praktyka współpracy z jednostkami samorządu terytorialnego wskazuje, że najwięcej problemów z odliczaniem podatku naliczonego powstaje przy inwestycjach samorządowych w infrastrukturę wodno-kanalizacyjną. Z racji tego, że inwestycje te finansowane są ze środków pomocowych, zwykle środki pozyskuje i wydatków dokonuje sama jednostka samorządowa (gmina, miasto). Na nią też są wystawiane faktury. Tymczasem sprzedaży opodatkowanej przy użyciu efektów tej inwestycji dokonuje inna jednostka, najczęściej (zwłaszcza w mniejszych jednostkach) zakład budżetowy gminy. W aktualnym stanie orzecznictwa sądowego (co potwierdza także uchwała – jak wynika z jej ustnego jak dotąd uzasadnienia) zakład budżetowy jest traktowany jako odrębny podatnik, przy czym jednocześnie uznaje się, że we wzajemnych relacjach pomiędzy gminą a jej zakładem budżetowym nie ma sprzedaży opodatkowanej. Dochodzimy w związku z tym do sytuacji zgoła schizofrenicznej, gdzie zakupy i sprzedaż rozbite są pomiędzy dwóch niby odrębnych podatników, którzy jednak nie mogą wygenerować między sobą sprzedaży opodatkowanej. Rodzi to istotne wątpliwości co do przysługiwania prawa do odliczenia w przypadku tego typu inwestycji. Stanowiska orzecznictwa sądowego w tej mierze – jak zauważają Autorzy – tymczasem są różne. Rzeczona uchwała NSA nie rozwiązuje jednakże zupełnie tego problemu (tak zdaje się przynajmniej wynikać z jej ustnego uzasadnienia; być może jakieś wskazówki w tym przedmiocie zawarte zostaną w uzasadnieniu pisemnym).

Nasze własne doświadczenia wskazują zatem, że to właśnie problem traktowania zakładów budżetowych oraz relacji między zakładem budżetowym a jego macierzystą gminą (powiatem) w kontekście podatku naliczonego wydaje się stokroć bardziej istotny od analogicznych problemów odnoszących się do relacji pomiędzy jednostką budżetową a jej macierzystą gminą (powiatem).

Zwłaszcza że w większości jednostek samorządu terytorialnego (także i tych dużych) funkcjonowały zakłady budżetowe zajmujące się sprzedażą opodatkowaną i często korzystające z efektów inwestycji czynionych przez gminę. Dotyczy to np. zarządzania gminnymi nieruchomościami, prowadzenia sprzedaży w zakresie przejazdów środkami komunikacji miejskiej, działalności w zakresie sportu i rekreacji, usług cmentarnych. Problemów w tym zakresie uchwała nie rozwiązuje. Nie zawsze zaś możliwe i celowe jest powoływanie w tym zakresie spółki komunalnej.

Dotychczasowe nasze doświadczenia ze współpracy z samorządami terytorialnymi w zakresie podatku od towarów i usług wskazują także, że omawiana uchwała NSA będzie źródłem jeszcze jednego kolosalnego problemu.

Kulawe przepisy

Otóż we wszystkich praktycznie gminach (powiatach) występują trzy rodzaje czynności z punktu widzenia VAT: czynności opodatkowane, czynności zwolnione z podatku, czynności niepodlegające podatkowi. W związku z tym w gminach (powiatach) – przynajmniej tych, z którymi pracujemy – dokonywane są odliczenia częściowe podatku naliczonego (zawartego w tzw. kosztach ogólnych) w oparciu o proporcję sprzedaży. Zgodnie z orzecznictwem sądowym proporcja sprzedaży obejmuje wyłącznie obroty z czynności opodatkowanych oraz zwolnionych. Nie uwzględnia się przy jej liczeniu „obrotów" z czynności w ogóle niepodlegających podatkowi (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 24 października 2011 roku, sygn. I FPS 9/10).

Jednocześnie polskie przepisy przewidują aktualnie tylko i wyłącznie jeden sposób liczenia proporcji sprzedaży – w oparciu o globalne obroty podatnika. Chociaż stosowna delegacja dla ministra finansów przewiduje możliwość określenia innych sposobów liczenia proporcji, to dotychczas nie została ona wykorzystana (mimo ponawianych od kilku lat apeli w tym względzie, choćby przez jednego z niżej podpisanych).

Scalenie w ramach gminy (powiatu) wszystkich jednostek budżetowych (w tym przede wszystkim przedszkoli działających w tej formie) spowoduje najprawdopodobniej, że w danej gminie współczynnik sprzedaży służący do odliczeń częściowych znacząco spadnie (by nie powiedzieć: „poleci na łeb na szyję").