Grzegorz J. Wąsiewski: Jeden obszar, wiele koncesji

W Ministerstwie Środowiska trwają prace nad nowelizacją ustawy – Prawo geologiczne i górnicze. Analizując projekt warto zastanowić się, na podstawie dotychczasowych doświadczeń, jakie jeszcze zagadnienia powinny zostać uregulowane w ustawie. Jednym z nich jest bez wątpienia kwestia pokrywających się obszarów koncesyjnych.

Obecne regulacje

Problem wniosków koncesyjnych obejmujących częściowo pokrywające się obszary pojawił się wraz z napływem do Polski zagranicznych inwestorów zainteresowanych gazem łupkowym. Obowiązujące wówczas prawo w ogóle nie regulowało takiej sytuacji. Dlatego, wobec braku podstaw prawnych do arbitralnego rozstrzygnięcia przez organ koncesyjny o podziale bloku koncesyjnego pomiędzy wnioskodawców, w praktyce uczestnicy konkurencyjnych postępowań nakłaniani byli do negocjacji i modyfikowania swoich wniosków.

Obecnie obowiązujące procedury częściowo tylko rozwiązują tę kwestię. Zasada przyznawania koncesji w trybie przetargowym dotyczy bowiem co do zasady koncesji węglowodorowych. Konkurencyjne wnioski koncesyjne mogą tymczasem dotyczyć także innych kopalin (np. węgla). W projekcie nowelizacji podjęto próbę zaadresowania tego zagadnienia. Osobną i bardziej nawet istotną kwestią jest jednak wciąż nieuregulowane nakładanie się na siebie obszarów koncesji udzielonych w celu poszukiwania czy wydobywania różnych kopalin. Jeśli spojrzeć na mapę przyznanych w Polsce koncesji, zaistnienie takiego konfliktu jest prędzej czy później nieuniknione.

Umowa użytkowania górniczego, stanowiąca postawę prawną do korzystania przez przedsiębiorcę z będącej własnością Skarbu Państwa kopaliny, upoważnia użytkownika górniczego do wyłącznego wykorzystywania określonej przestrzeni w celu prowadzenia określonej działalności. W umowach tych Skarb Państwa zastrzega jednak możliwość ustanowienia w tej samej przestrzeni prawa użytkowania górniczego w celu wykonywania innej działalności przez innego przedsiębiorcę. Obszar objęty umową użytkowania dotyczącą węgla, może więc na przykład częściowo pokrywać się z obszarem, na którym innemu podmiotowi przyznano prawo do poszukiwania złóż gazu.

Problem może pojawić się już na etapie prac poszukiwawczych i rozpoznawczych. Jeszcze więcej trudności ze skoordynowaniem prac może przynieść etap wydobywczy. Są zapewne obszary, w obrębie których można prowadzić równoległą aktywność górniczą dotyczącą różnych kopalin, ale są też takie, gdzie ze względu na warunki geologiczne czy techniczne będzie to niemożliwe.

Możliwe modele

Teoretycznie możliwe byłoby arbitralne przyznanie a priori ustawowego pierwszeństwa dla wybranej kopaliny. Nie wydaje się to jednak racjonalne. Jeśli rozwiązanie takie funkcjonuje gdziekolwiek na świecie, podyktowane jest charakterystyką złóż i związane jest przede wszystkim z prawem pierwszeństwa do wydobywania kopalin towarzyszących (np. w Indonezji).

Wśród regulacji obowiązujących w innych jurysdykcjach wyróżnić można dwa modele – rozstrzygniecie przez organ koncesyjny na podstawie kryteriów ustawowych oraz porozumienie zawierane przez zainteresowanych przedsiębiorców pod nadzorem organu koncesyjnego.

Pierwszy model przewiduje na przykład ustawodawstwo norweskie. Przyznanie nowej koncesji rozpoznawczej na obszarze, na którym prowadzone jest już wydobycie innej kopaliny, jest możliwe pod warunkiem, że nie utrudni to prac wydobywczych. W przypadku odkrycia złoża innej kopaliny, jeśli prowadzenie równoległej produkcji jest niemożliwe ze względu na warunki techniczne i geologiczne, organ koncesyjny może zdecydować o priorytecie dla jednego z przedsiębiorców. Podejmując decyzję organ musi jednak brać pod uwagę wskazane w ustawie kryteria, takie jak rodzaj złoża, poczynione nakłady, stan zaawansowania prac, czas i zakres prac oraz ich wpływ społeczny. Organ koncesyjny może także zadecydować, że podmiot mający pierwszeństwo zwróci przedsiębiorcy, który musi wstrzymać swoje prace związane z tym faktem koszty. Podmiot, który będzie musiał opóźnić swoje prace, może również ubiegać się o odpowiednie wydłużenie okresu obowiązywania koncesji i w okresie wstrzymania prac zwolniony jest z opłat koncesyjnych.

Alternatywą dla powyższego rozwiązania może być porozumienie zawierane przez przedsiębiorców pod nadzorem organu koncesyjnego, jak ma to miejsce na przykład w niektórych amerykańskich czy australijskich stanach. Model ten kładzie nacisk na konieczność współpracy i koordynacji działań pomiędzy koncesjonariuszami. Zatem wydanie koncesji i innych zezwoleń wymaga, aby plany prac czy plany ruchu zakładów podmiotów działających na tym samym obszarze były kompatybilne i zapewniały możliwość kontynuowania prac. Nakłada to na koncesjonariuszy obowiązek wymiany informacji pomiędzy sobą i obowiązek prowadzenia negocjacji w dobrej wierze. Zawarta przez strony umowa koordynacyjna zatwierdzana jest następnie przez organ koncesyjny. Oznacza to, że z jednej strony wszelkie zmiany umowy będą wymagać zgody organu, ale z drugiej strony postanowienia umowy sprzeczne z postanowieniami wcześniej wydanych przez organ koncesyjny decyzji mogą mieć przed nimi pierwszeństwo. Umowa taka pozwala nie tylko skoordynować działania przedsiębiorców i usprawnia proces ubiegania się o zgody administracyjne, ale ułatwia również alokację ryzyka oraz przyczynia się do zapewnienia bezpieczeństwa prac, minimalizując prawdopodobieństwo wystąpienia szkód. Pozwala też uregulować kwestie odpowiedzialności zarówno wobec osób trzecich, jak i przedsiębiorców wobec siebie nawzajem.

Propozycje rozwiązań

W polskim prawie brak jest obecnie przepisów pozwalających organowi na władcze rozstrzygnięcie ewentualnego konfliktu pomiędzy posiadaczami różnych koncesji. Nawet sam fakt, że na danym obszarze można przyznać kilka koncesji dla różnych kopalin, nie wynika wprost z przepisów prawa, a raczej z praktyki i brzmienia umowy użytkowania górniczego. W tym zakresie potrzebne jest więc wypracowanie spójnej strategii.