W latach 2008–2013 istotnie pogorszyły się wskaźniki bezrobocia, w tym szczególnie dotkliwego bezrobocia długotrwałego. Do niepokojąco wysokiego poziomu urósł problem ludzi młodych – według danych z września 2013 r. stopa bezrobocia wśród młodzieży, liczona dla całej UE, wynosiła 23,5 proc., ale dane z południa Europy są dużo badziej alarmujące: Hiszpania 56,5 proc., Grecja 57,3 proc. Dla porównania wskaźnik ten wynosi tylko 7,7 proc. w Niemczech i 8,7 proc. w Austrii. To jedna z wielu odsłon rozwarstwienia ekonomicznego między północą a południem Europy. Nic więc dziwnego, że politycy, ekonomiści i prawnicy poszukują rozwiązań problemu. Na giełdzie środków zaradczych pojawił się pomysł unijnych świadczeń zgłoszony przez węgierskiego komisarza UE ds. socjalnych Laszlo Andora. Państwa członkowskie otrzymywałyby połowę środków na zasiłki dla bezrobotnych ze wspólnego, unijnego funduszu. Mechanizm ten uruchamiałby się, gdyby stopa bezrobocia w danym państwie członkowskim przekroczyła ustalony parametr. Skutkiem ekonomicznym byłby transfer finansowy do krajów o wyższej stopie bezrobocia.
Lekcje historii
Czy europejski fundusz dla bezrobotnych to dobry pomysł? Spójrzmy na tę kwestię przez pryzmat historii myśli prawnej i ekonomicznej, a także współczesnej ekonomicznej analizy prawa.
Przez wieki gospodarstwo rodzinne uprawiało rolę, hodowało trzodę i trudniło się rękodziełem – to ilustracja samowystarczalności, ale jednocześnie mikrokosmos dywersyfikacji: zasoby są rozproszone, dzięki czemu np. nieurodzaj ziemniaków w danym roku może być zrekompensowany wyższym plonem żyta, jęczmienia albo buraków. Z drugiej strony przynajmniej od ogłoszenia przez Adama Smitha „Badań nad naturą i przyczynami bogactwa narodów", wiemy, że wydajność pracy zależy od jej specjalizacji i podziału. Między rozkładaniem ryzyka, które sprzyja bezpieczeństwu, a specjalizacją, która sprzyja wydajności, zachodzi więc konflikt. Ten sam konflikt rodzi dylemat: bezpieczeństwo czy produktywność. Konflikt ten można łagodzić poprzez redystrybucję czy uwspólnianie ryzyka. Uwspólnienie ryzyka to podstawa wielu wynalazków prawnych, które przyspieszyły rozwój gospodarczy. Przykład ze średniowiecza: w XII w. Wenecja stała się jednym z najbogatszych regionów w Europie. Rozkwit zawdzięczała głównie handlowi morskiemu. Było to zajęcie tyleż dochodowe, co ryzykowne (sztormy, piraci). W związku z tym większość armatorów preferowała bezpieczniejsze, ale mniej zyskowne, drogi wzdłuż wybrzeża. I tu pojawia się prototyp spółki handlowej i jednocześnie wehikułów prawnych służących uwspólnieniu ryzyka: jeżeli kilkunastu bądź nawet kilkudziesięciu indywidualnych właścicieli wniosło do compagnii swoje statki, to straty związane z utratą frachtu poszczególnych jednostek były z nawiązką rekompensowane przez zyski z bardziej lukratywnych eskapad. Uwspólnienie straty redukowało awersję do ryzyka, a przez to znacznie podniosło całkowitą rentowność weneckiego handlu morskiego.
Zobowiązania stają się wspólne
Przykłady z historii warto mieć przed oczami w dyskusji nad kształtem Unii jako wspólnoty gospodarczej. Warto przywołać dyskusję o wprowadzeniu tzw. euroobligacji, które miały uwspólnić odpowiedzialność za papiery dłużne emitowane przez krajowe rządy strefy euro, a przez to ułatwić refinansowanie południa Europy. Jeśli wziąć pod uwagę, że europejski kryzys finansowy to nie tylko wynik ryzyka (elementu losowego), ale konsekwencja wspólnej polityki monetarnej przy braku wspólnej polityki fiskalnej, nietrudno o moralne i ekonomiczne uzasadnienie dla podobnych inicjatyw „solidarnościowych". W nieco innym otoczeniu historycznym i ustrojowym podobny model – po wojnie o niepodległość (1775–1783) – zastosował w USA Aleksander Hamilton, wprowadzając zagregowanie długów stanowych z długiem federalnym. Gwarantował w ten sposób wypłacalność biedniejszych stanów za sprawą tych bogatszych.
Czy wspólnota odpowiedzialności za długi państw członkowskich i wspólnota odpowiedzialności za bezrobocie strukturalne to trafne odpowiedzi na finansowe, społeczne i ekonomiczne trudności Europy? Nie bez znaczenia jest, że część powstałych nierówności wiąże się z integracją ekonomiczną: rynkiem wewnętrznym (zwłaszcza swoboda przepływu towarów) oraz unią walutową (zwłaszcza poprzez wspólną politykę monetarną). Na skutek tej integracji wzrósł eksport z uprzemysłowionych krajów Europy Północnej (rezultat wspólnego rynku towarów), a jednocześnie, bardziej niż wydajność pracy, wzrosły koszty zatrudnienia oraz konsumpcja na południu Europy (rezultat wspólnej polityki monetarnej). W tych argumentach kryje się jednak także ich słabość: rynek wewnętrzny obejmuje bowiem przecież także swobodny przepływ pracowników, a unia walutowa bez unii fiskalnej to niegasnące źródło moralnego hazardu związanego z każdą inicjatywą federalizacji odpowiedzialności państw członkowskich za swoje zobowiązania, jednak bez powściągania nieodpowiedzialności krajowych polityków. To samo dotyczy rynku pracy: współfinansowanie ze wspólnej kasy świadczeń dla bezrobotnych bez jakichkolwiek narzędzi deregulacji i uelastycznienia rynku pracy oraz otoczenia prawnoregulacyjnego stanowić będzie sztuczną osłonę przed presją na wprowadzanie koniecznych reform.
