Szybsza administracja: czas zacząć od siebie

W połowie lutego br. do Sejmu kolejny raz trafił projekt nowelizacji ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego autorstwa posłów Twojego Ruchu. Projekt ten zakłada wprowadzenie kar finansowych wymierzanych organom administracji publicznej za nieterminowe załatwianie spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnej. Posłowie przewidują kary w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki (podobne rozwiązanie obowiązuje obecnie m.in. w ustawie – Prawo budowlane). Środki pochodzące z nakładanych kar miałyby zasilić budżet państwa. Kary miałyby być nakładane na wszystkie organy prowadzące postępowanie administracyjne na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, zarówno w pierwszej instancji (np. wójt, starosta), jak i w instancji odwoławczej (np. samorządowe kolegium odwoławcze, minister). W zamyśle projektodawców w pierwszym tygodniu każdego miesiąca każdy organ administracji publicznej przekazywałby organowi wyższego stopnia kopię metryki sprawy (tabelaryczne zestawienie osób dokonujących poszczególnych czynności w toku postępowania) w celu weryfikacji, czy nie zostały przekroczone terminy załatwienia sprawy, a w konsekwencji, czy nie istnieją podstawy do nałożenia kary administracyjnej. Podobny w swych założeniach projekt posłowie Ruchu Palikota skierowali do laski marszałkowskiej w sierpniu 2012 roku. Ówczesny projekt został odrzucony w pierwszym czytaniu zdecydowaną większością głosów.

Oba projekty w ocenie ich autorów mają na celu „ograniczenie przewlekłości postępowań administracyjnych". Ich zdaniem obecne regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi są niewystarczające do zapewnienia realizacji jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jaką jest zasada szybkości postępowania wyrażona obecnie w art. 12 § 1 k.p.a.

Diagnoza sytuacji

Projektodawcy mają rację, wskazując, iż w szeregu postępowań administracyjnych przekraczane są instrukcyjne terminy, w których winna być wydana decyzja administracyjna. Zdarza się, iż taki stan rzeczy wynika z zaniedbań ze strony pracowników administracji publicznej wadliwie wykonujących swoje obowiązki. Nie jest to jednak główna przyczyna przedłużających się postępowań administracyjnych.

Projektodawcy zdają się zapominać, iż organy administracji publicznej i działający z ich upoważnienia urzędnicy są wykonawcami woli prawodawcy wyrażonej przede wszystkim w masie bez przerwy nowelizowanych ustaw czy wydanych na ich podstawie rozporządzeń. To posłowie uczestniczą w procesie stanowienia prawa, które następnie realizowane jest przez urzędników. To od ilości i jakości stanowionego przez nich prawa zależy późniejsza jakość pracy organów administracji publicznej.

Wraz z uchwalaniem kolejnych ustaw nakładane są na organy administracji publicznej kolejne zadania, które zwiększają obłożenie poszczególnych urzędników oraz skutkują wzrostem zatrudnienia w administracji publicznej, tak rządowej, jak i samorządowej (oczywiście nie wyklucza się to istnienia urzędów, w których poziom zatrudnienia jest nieadekwatny do ilości realizowanych zadań). Doskonale ilustruje to nowelizacja ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, inicjująca tzw. rewolucję śmieciową, która nakładając liczne nowe obowiązki (przyjmowanie deklaracji, ich weryfikacja, wydawanie decyzji, kontrola przestrzegania przepisów ustawy, rozbudowana sprawozdawczość), przełożyła się na wzrost zatrudnienia niemal we wszystkich urzędach gmin w Polsce.

Podobnie na terminowość prowadzonych postępowań wpływa jakość stanowionego prawa. Problemy z jego interpretacją mają nie tylko „zwykli obywatele" czy przedsiębiorcy, ale także sędziowie sądów administracyjnych, z Naczelnym Sądem Administracyjnym na czele. W gąszczu wzajemnie sprzecznych przepisów i rozbieżnych orzeczeń oczekuje się, iż urzędnicy będą załatwiali sprawy wnikliwie i szybko.

Jeśli nie kara, to co

Autorzy projektu zaproponowali rozwiązanie najprostsze – karać za każdy dzień zwłoki. Jednocześnie zaproponowali rozwiązanie kosztowne, gdyż wymaga zatrudnienia całej rzeszy kolejnych urzędników, których jedynym zadaniem będzie analizowanie przekazywanych co miesiąc metryk sprawy w celu wyszukania „przeterminowanych" postępowań, a następnie ustalanie, czy istnieją podstawy do wymierzenia kary.

Jednocześnie zaproponowane rozwiązanie może przynieść skutki dokładnie odwrotne od zakładanych – organy administracji publicznej, dążąc do uniknięcia kary, będą podejmować decyzje szybko, lecz bez wystarczającej wnikliwości rzutującej na ich prawidłowość. Licząc się z ryzykiem wymierzenia kary, wydawane będą decyzje na podstawie niewystarczającego materiału dowodowego, co skutkować będzie ich późniejszym uchylaniem przez organy odwoławcze lub sądy administracyjne. W związku z uchyleniem decyzji i koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy organy nie ponoszą bowiem żadnej odpowiedzialności (poza wyjątkami związanymi z rażącym naruszeniem prawa). Tym samym w imię realizacji zasady szybkości mogą zostać zagrożone inne zasady, w tym zasada wnikliwości, prawdy obiektywnej czy legalizmu.

Dużo trudniejszą drogą jest dokonanie rzetelnego przeglądu ustawodawstwa i ograniczenie ilości zadań spoczywających na organach administracji publicznej oraz uproszczenie procedur administracyjnych. Mniej zadań i łatwiejsze procedury, zwłaszcza w postępowaniach o charakterze prostym i powtarzalnym, mogą wygenerować środki (osobowe i rzeczowe) pozwalające na szybsze załatwianie spraw trudnych i skomplikowanych. Jeszcze trudniejszym zadaniem jest stanowienie „dobrego prawa", które pozwoli na możliwie jednoznaczne określenie wzajemnych praw i obowiązków w relacji organ – obywatel.

Poszukując sposobu na walkę z przewlekłością postępowań, należy rozważyć także możliwości usprawnienia obecnych regulacji. Stosunkowo prostym rozwiązaniem może okazać się wprowadzenie obowiązku przekazywania do organów wyższej instancji lub sądów administracyjnych wtórników (kopii) akt sprawy w przypadku wniesionych zażaleń lub skarg na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania.

W konsekwencji organ prowadzący postępowanie dalej będzie posiadał oryginał akt umożliwiający mu dalsze prowadzenie postępowania pomimo toczącego się równolegle postępowania dotyczącego bezczynności czy przewlekłości. Równie prostym rozwiązaniem wydaje się stworzenie w procedurze sądowoadministracyjnej uproszczonego postępowania dotyczącego skarg na bezczynność czy przewlekłość. W miejsce trzyosobowego składu sędziowskiego sprawy te mogłyby być rozpatrywane przez jednego sędziego w postępowaniu, które mogłoby mieć charakter „uprzywilejowany" co do terminów posiedzeń względem innych spraw sądowoadministracyjnych.