Piebiak: Statystyka sądowa wygodnym narzędziem

Mark Twain powiedział kiedyś coś, co i tak w tamtych czasach specjalnie odkrywcze nie było: „Są trzy rodzaje kłamstw: kłamstwa, bezczelne kłamstwa i statystyki". Uniwersalność tego spostrzeżenia można bez ograniczeń potwierdzać. Statystyka sądowa wyjątkiem od tej zasady nie jest, a w dobie postrzegania wymiaru sprawiedliwości przez pryzmat li tylko efektów rozmaitych badań statystycznych rośnie potrzeba rozwiania kilku przynajmniej mitów, które w przestrzeni publicznej z powodzeniem funkcjonują. Ponieważ zawsze najlepiej rozmawiać o konkrecie, dobrym przykładem będzie wpływ owej rzeczywistości statystycznej (a właściwie jego wycinka w postaci pojęcia „sprawy") na procesy związane z odtwarzaniem kilkudziesięciu sądów zlikwidowanych w ramach sławetnej „reformy Gowina". Tę operację ma przeprowadzić najpóźniej do 15 stycznia 2015 r. kolejny minister sprawiedliwości – w wykonaniu art. 2 ustawy z 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, która całkiem niedawno, bo 15 lipca, weszła w życie.

Chocholi taniec ministrów

Krótko tylko przypomnę protesty środowisk lokalnych oraz środowiska sędziowskiego przeciwko reformie Gowina w proponowanym kształcie, a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 27 marca 2013 r., K 27/12, który nie dopatrzył się niezgodności z konstytucją swobody ministra sprawiedliwości w kształtowaniu sieci sądowniczej.

Wspomnę losy obywatelskiego projektu ustawy mającej w tej formie ukształtować sieć sądowniczą, by wreszcie znaleźć swój finał w prezydenckim projekcie ustawy, przedstawianym jako kompromis między stanowiskiem ministra sprawiedliwości sprzeciwiającego się ograniczeniom jego kompetencji do kreowania sieci sądowniczej a stanowiskiem    prezentowanym m.in. przez środowisko sędziowskie, część ugrupowań politycznych oraz Krajową Radę Sądownictwa. Te oczekiwały, że kształtowanie sieci sądowniczej będzie domeną parlamentu i odbywać się będzie na poziomie ustawowym. Kompromis ów miał polegać na tym, że w prawie o ustroju sądów powszechnych (dalej: u.s.p.) znajdą się przesłanki znoszenia dotychczasowych lub tworzenia nowych sądów.

W ten sposób starano się pogodzić oczekiwania ministra sprawiedliwości, że możliwe będzie elastyczne kształtowanie sieci sądowniczej dostosowanej do zmieniającej się szybko rzeczywistości, z oczekiwaniami pozostałych wskazanych podmiotów, że zostaną wreszcie zakreślone ramy, w jakich minister sprawiedliwości może się w tej kwestii poruszać. Tym samym miał się zakończyć chocholi taniec kolejnych ministrów, którzy bądź to stawiali na duże sądy, by uzyskać efekt synergii, bądź też, tłumacząc to np. bliskością sądu do obywatela, tworzyli małe i niewydolne, w których dłuższa nieobecność jednego czy dwu sędziów paraliżowała działalność całej jednostki. Efektem jest sieć sądownicza, której nie da się nazwać przemyślaną i racjonalnie zorganizowaną.

Między musieć a móc

Powyższe założenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu projektu ustawy, w którym m.in. stwierdza się: „Przedłożona nowelizacja przewiduje rozwiązanie racjonalne: pozostawia ministrowi sprawiedliwości kompetencje do tworzenia i znoszenia sądów, ale jednocześnie wprowadza precyzyjne kryteria, na których minister powinien się opierać, decydując o tworzeniu lub znoszeniu sądu. Zmiana wynika z analizy dotychczasowych doświadczeń oraz sygnałów płynących z różnych środowisk, które wskazują, że obecny sposób konsultowania zmian w strukturze sądów jest niewystarczający do osiągnięcia porozumienia w tej kwestii. Wprowadzenie do ustawy obiektywnych przesłanek tworzenia i znoszenia sądów, związanych z kryterium ludnościowym i kryterium ilości rozpatrywanych spraw, zagwarantuje stosowanie przez ministra sprawiedliwości jednakowych dla wszystkich kryteriów i ograniczy swobodę decyzji. Jednocześnie pozwoli na zracjonalizowanie tego procesu i da możliwość realnej oceny potrzebnych zmian w strukturze sądów na podstawie weryfikowalnych kryteriów".

Można postawić pytanie: co powyższe ma wspólnego ze statystyką sądową? Otóż ma. Statystyka owa oparta jest, jak już wiemy, na pojęciu sprawy. To właśnie sprawa jest w sądach podstawową jednostką statystyczną. Z ilości tych wpływających oraz załatwionych (zakończonych statystycznie – nie mylić z zakończeniem rzeczywistym) właśnie rozlicza się wszystkich: referendarzy, sędziów, ich kolegów pełniących funkcje administracyjne kierowników sekcji, przewodniczących wydziałów, wiceprezesów, prezesów różnych szczebli – aż do szczebla prezesa sądu apelacyjnego, którego z wyniku statystycznego rozlicza minister sprawiedliwości. Pojęcie owo, spotykane już wcześniej w przepisach u.s.p., ale tamże niezdefiniowane, staje się w przepisach nowelizacji  jednym z dwu pojęć podstawowych, bo to od liczby wpływających spraw właśnie, obok liczby mieszkańców  mieszkających na określonym obszarze, zależeć będzie, czy minister sprawiedliwości sąd będzie musiał utworzyć, będzie mógł utworzyć albo też będzie mógł znieść wydanym po zasięgnięciu opinii KRS rozporządzeniem (art. 10 § 1a-1d u.s.p.). Wydawać by się mogło, że rzeczywiście cel noweli z 14 marca,  zostanie osiągnięty. Niestety, tak nie jest – i to nie tylko z przyczyn już sygnalizowanych w debacie publicznej – choćby przez SSP Iustitia.

Nie ma sprawy?

Skoro próżno poszukiwać definicji sprawy w u.s.p., należy poszukać jej gdzie indziej. Również w rozporządzeniu ministra sprawiedliwości z 23 lutego 2007 r. Regulamin urzędowania sądów powszechnych (DzU z 2014 r., poz. 259) definicji legalnej tego pojęcia nie odnajdziemy. Szukając dalej, pozostaje nam jedynie nadzieja na odnalezienie owej definicji w zarządzeniu  ministra sprawiedliwości z 12 grudnia 2003 r. w sprawie organizacji i zakresu działania sekretariatów sądowych oraz innych działów administracji sądowej (DzUrz. MS nr 5, poz. 22 z późn. zm.), popularnie zwanym instrukcją lub instrukcją sądową. Definicji pojęcia „sprawa" w znaczeniu statystycznym tamże również nie odnajdziemy, ale można pokusić się o jej sformułowanie, stwierdzając np., że sprawa to zespół czynności prowadzonych w wyodrębnionych pod unikalnym oznaczeniem (zwanym sygnaturą akt) aktach.

O tym, czy określony zespół czynności jest sprawą w znaczeniu statystycznym, jak również z jakim zdarzeniem wiąże się powstanie sprawy (czyli kiedy jest rejestrowana, tzn. wpływa do sądu), a z jakim związane jest jej statystyczne zakończenie (zwane zakreśleniem), decyduje według własnego uznania autor instrukcji. Aktu zresztą wyłącznie wewnętrznie, a nie powszechnie obowiązującego, bo niemieszczącego się w konstytucyjnym wykazie źródeł prawa. Jest nim minister sprawiedliwości. W takiej sytuacji na paradoks zakrawa próba ustawowego ograniczania prawie absolutnej kompetencji ministra do kształtowania sieci sądowniczej, zawarta w art. 10 § 1a-1d u.s.p. Polega na odwołaniu się do pojęcia sprawy, którego znaczenie tenże minister w sposób absolutnie dowolny definiuje. Można oczywiście zadać pytanie, czy realne jest niebezpieczeństwo manipulowania pojęciem sprawy w celu uzyskania  odpowiedniego (tzn. pozwalającego na dokonanie lege artis zamierzonej zmiany w sieci sądowniczej) wyniku statystycznego. Przyszłość pokaże, ale doświadczenia z przeszłości nakazują pesymizm. Najlepiej pokazać to na przykładach.

W sprawach cywilnych (w tym z zakresu prawa pracy i gospodarczych) większość roszczeń to roszczenia pieniężne, a w tych funkcjonuje obligatoryjne postępowanie upominawcze. To oznacza, że niezależnie od tego, czy powód dochodzący pozwem zapłaty kwoty pieniężnej będzie sobie życzył rozstrzygnięcia sprawy nakazem zapłaty w postępowaniu upominawczym czy nie, sąd w razie stwierdzenia, że podstawy do wydania takiego nakazu zapłaty zachodzą, nakaz obowiązany jest wydać. Sprawy, w których wydanie nakazu jest możliwe, rejestrowane są, zgodnie z przepisami instrukcji, w repertoriach Nc (cywilne), Np (prawo pracy), GNc (gospodarcze) i pod sygnaturami rozpoczynającymi się od tych symboli wydawane są nakazy zapłaty. Większość nie jest zaskarżana, a tym samym stają się prawomocne. Wówczas sprawa nie tylko statystycznie, ale i faktycznie kończy się – po prostu żadnych czynności w niej nie trzeba już wykonywać. Akta takiej sprawy składowane są w archiwum sądowym, a po upływie określonego przepisami czasu (z reguły dziesięciu lat) są niszczone. Można pomyśleć, że w takiej sytuacji nie ma możliwości osiągania określonego efektu, często politycznego, za pomocą statystyki. Niestety, tak nie jest.

Najważniejsze ?jest dobre wrażenie

Intuicyjnie rzecz ujmując, statystyczne zakreślenie sprawy powinno zbiegać się z momentem jej faktycznego zakończenia. W momencie gdy stwierdzamy, że nakaz jest prawomocny i kierujemy akta do archiwum, gdyż nic w niej więcej do zrobienia nie ma, w statystyce sądowej powinno być odnotowywane jej zakończenie. Tymczasem § 124 ust. 1a instrukcji stanowi: „W postępowaniu nakazowym lub upominawczym zakreślenie numeru porządkowego sprawy następuje po wydaniu nakazu zapłaty, także po wydaniu europejskiego nakazu zapłaty". Oznacza to ni mniej, ni więcej, że po samym wydaniu nakazu zapłaty (etap z reguły najszybszy i  najłatwiejszy do przeprowadzenia) sprawa statystycznie jest traktowana jako zakończona.

Sędzia czy referendarz sądowy, który usiłuje doręczyć ów nakaz, ale napotyka trudności, bo podano mu np. zły adres, adresat wyprowadził się, doręczyciel sobie nie radzi z doręczeniem itp., obowiązany jest podejmować wiele czynności mających na celu ich pokonanie. Sekretariat sądowy w postaci kolejnych zarządzeń skrupulatnie je wykonuje. Tymczasem, obserwując jego pracę przez pryzmat statystyczny, trzeba dojść do wniosku, że patrzy w sufit, bo przecież nic w sprawie nie robi – ona statystycznie już się zakończyła.

Powstaje jednak pytanie: czemu tak to uregulowano? Odpowiedzi na nie są proste i sprowadzają się do konstatacji, że w końcu nie o dbałość o prawidłowe funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości tu chodzi (a rzetelny obraz statystyczny to podstawa), ale o to, by robić dobre wrażenie, by mamić opinię publiczną nieprawdziwą wizją szybko toczących się postępowań sądowych. Skoro większość roszczeń dochodzonych w procesie cywilnym ma charakter pieniężny, a w większości należy wydać nakaz zapłaty, statystycznie nie da się przecenić wagi tego, czy średni okres trwania postępowania nakazowego czy upominawczego to będzie np. pół czy półtora miesiąca. Dzięki temu, gdy dodamy do siebie okresy trwania dziesięciu spraw, w których nakaz zapłaty wydano właściwie od ręki (przyjmijmy te pół miesiąca) i jedną sprawę, która niemiłosiernie wlecze się przez trzy lata (36 miesięcy) w jednej instancji otrzymamy całkiem przyzwoitą średnią 3,72 miesiąca na jedną sprawę. Takim wynikiem można się chwalić  nie tylko w Europie. Gdyby liczyć okres do uprawomocnienia się nakazu i przyjąć, że średnio wyniesie on te 1,5 miesiąca – średnia jest nadal przyzwoita, bo wynosi 4,63 miesiąca, ale już gorsza.

Skoro można bez żadnego wysiłku (bo nie jest nim zmiana zasad zakreślania nakazów w instrukcji, z której istnienia mało kto zdaje sobie sprawę) skrócić średnią długość postępowań, to pokusie trudno się oprzeć. Co ciekawe, cytowany przepis ma tendencję do częstych zmian brzmienia. Od 1 stycznia 2012 r. obowiązywał on w wersji, która pozwalała na statystyczne zakreślenie nakazu zapłaty tylko wtedy, gdy ów nakaz zapłaty stał się prawomocny albo gdy sprawa na skutek sprzeciwu lub zarzutów przechodziła do rozpoznania w postępowaniu zwykłym, czyli wpisywana była do repertorium C, P lub GC. To pozwalało na stworzenie zestawień statystycznych bliższych rzeczywistości – ale niestety już nie tak optymistycznych. Zapewne to ostatnie zdecydowało, że nawet przez rok 2012 ten stan rzeczy się nie utrzymał, albowiem z dniem 22 grudnia 2012 r. zmieniono ów przepis, nakazując zakreślanie nakazów zapłaty z chwilą ich wydania. Wprawdzie sekretariaty sądowe okres świąteczno-sylwestrowy w 2012 roku spędziły pracowicie, zakreślając wszystkie wydane w ciągu roku nakazy zapłaty, których dotąd nie mogły zakreślić, ale trud się opłacił: wynik statystyczny sądów powszechnych za rok 2012 okazał się sukcesem! Gdyby ktoś zresztą zechciał podjąć trud i spojrzeć dalej wstecz, również znalazłby podobne operacje statystyczne i to nie tylko odnośnie do nakazów zapłaty, ale nawet mógłby się pokusić o ich zestawienie z wypowiedziami publicznymi na temat wydajności sądownictwa czy różnych zamierzeń w rodzaju skracania postępowań o 1/3 itp.

Cudowne rozmnożenie

Jak już wiemy, gdy pozwany skutecznie zaskarży nakaz zapłaty, sprawa kierowana jest do rozpoznania w postępowaniu zwykłym, czyli wpisywana do repertorium C, P lub GC. Czy kończy się faktycznie? Oczywiście nie: jest to ta sama sprawa i dopiero od wtedy zaczyna się prawdziwe sądzenie, gdyż od tego momentu mamy do czynienia ze sporem, który wymaga rozstrzygnięcia. Będzie to zresztą nadal ta sama tocząca się sprawa, gdy się ją połączy z inną do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a następnie rozłączy, zawiesi postępowanie ze względu na upadłość strony, a następnie je podejmie itp. itd.

Statystycznie jednak ulegnie rozmnożeniu i prowadząc, nawet w tym samym sądzie, w tym samym składzie, jedną i tę samą sprawę tych samych stron, otrzymamy kilka zakończonych (zob. np. § 62  instrukcji). Dzięki temu zabiegowi każdy spraw zakończy więcej, a przeciętny czas trwania jednej zmaleje. Same plusy, tyle że niewiele to ma wspólnego z rzeczywistością.

Jeszcze ciekawsza jest historia istnienia samych repertoriów Nc, Np, i GNc. Z utylitarnego punktu widzenia nie mają one racji bytu, ponieważ statystycznie i logicznie nie ma różnicy pomiędzy zakończeniem sprawy nakazem zapłaty, wyrokiem czy postanowieniem kończącym postępowanie. Jeżeli się orzeczenie uprawomocni, to także faktycznie będzie zakończona. Jeżeli zaś się nie uprawomocni, to cezurą powinna być konieczność podejmowania czynności w sprawie przez ten sam sąd lub jego zakaz, albowiem rozpoznanie środków odwoławczych należy do sądu wyższej instancji. Tymczasem z bliżej nieznanych względów stworzono dla tych pierwszych odrębne repertoria, dzięki czemu w razie skutecznego wniesienia sprzeciwu, np. w sprawie gospodarczej, sprawa raz była zaliczana w momencie zakreślenia jej w repertorium GNc (czasem wraz z wydaniem nakazu zapłaty, czasem już po skutecznym wniesieniu sprzeciwu od niego), a drugi raz już w repertorium GC, gdy wydano wyrok czy postanowienie kończące postępowanie. Po jakimś czasie dostrzeżono zbędność istnienia tych repertoriów i zmianą instrukcji z 25 września 2012 r. je zlikwidowano – przy czym owa zmiana miała wejść w życie 1 stycznia 2013 r. Znowu nie udało się tej operacji zbliżającej obraz statystyczny do obrazu rzeczywistego przeprowadzić, gdyż rzutem na taśmę, czyli wzmiankowaną już zmianą instrukcji wchodzącą w życie 22 grudnia 2012 r., uchylono te przepisy, nim zdążyły wejść w życie (sic!), dzięki czemu nadal owe repertoria funkcjonują, walnie przyczyniając się do tworzenia dobrego statystycznie, ale fałszywego, obrazu rzeczywistości sądowej.

Nie pora na optymizm

Powracając zatem do ustawy przywracającej sądy: statystyka sądowa jest bardzo wygodnym narzędziem. Minister sprawiedliwości może w tym obszarze zrobić dosłownie wszystko i dzięki temu udowodnić dowolną tezę w zależności od aktualnego zapotrzebowania: a to o sprawnym wymiarze sprawiedliwości, a to o leniwych sędziach, a to o spowolnieniu lub przyspieszeniu dzięki temu czy tamtemu rozwiązaniu swego lub poprzednika. Czy będzie z tego korzystał w przyszłości? Tego nie wiemy. Wiemy, że w przeszłości było to często i chętnie robione, wiemy również, że władza absolutna deprawuje absolutnie. Władza nad statystyką również.