Skarga kasacyjna a wojewódzkie sądy administracyjne

Rz: 20 lutego Sejm uchwalił nowelizację ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jakie były motywy przygotowania tak gruntownej zmiany?

Jerzy Siegień: Od uchwalenia 30 sierpnia 2002 r. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wprowadzającej reformę sądownictwa administracyjnego, upłynęło przeszło 12 lat. Dotychczas była poddawana kilkunastokrotnym nowelizacjom, które wynikały w zasadzie z potrzeby zapewnienia spójności systemu prawa. Głębsza modyfikacja przyjętych w procedurze sądowoadministracyjnej rozwiązań wynika przede wszystkim ze zmieniających się uwarunkowań sądowej kontroli administracji publicznej, wymagających wyższych standardów gwarancji wolności i praw obywatelskich z jednej strony, z drugiej zaś sprostania społecznemu oczekiwaniu coraz większej sprawności ich osiągania. Praworządność powinny gwarantować skuteczność i sprawność kontroli sądowej.

Zasadniczym motywem zmian jest zatem usprawnienie, uproszczenie i zapewnienie szybkości postępowania przed sądem administracyjnym, wyeliminowanie rozbieżności w wykładni przepisów o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także uwzględnienie odnoszących się do tych przepisów ocen wynikających z orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W ustawie, w zakresie postępowania przed sądem pierwszej instancji, pojawia się wyjątek od zasady, że sąd nie jest związany granicami skargi. Będzie to dotyczyć interpretacji podatkowych. Jaki cel przyświecał tej zmianie?

Istotnie, nowelizacja przewiduje, że w sprawach ze skarg na interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach sąd administracyjny będzie związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ta zmiana to wynik pogłębionej analizy doświadczeń związanych z sądową kontrolą interpretacji indywidualnych, w szczególności znaczącego dorobku sądów administracyjnych, definiującego istotę i podstawowe funkcje tych aktów. Na tej podstawie przyjęto, że usprawiedliwione jest nowe normatywne ujęcie sądowej kontroli interpretacji indywidualnych, którego w żadnym razie nie należy z góry traktować jako godzącego w żywotne interesy podatników czy też gwarantowanego konstytucyjnie prawa do sądu. Ujęcie to tworzy bowiem z instytucją interpretacji indywidualnych, mając na uwadze jej istotę, w pełni zgodny model.

Czy nie ograniczy to prawa do sądu?

W mojej ocenie nie. Trzeba podkreślić, że przy wydawaniu interpretacji indywidualnej najważniejsza jest rola samego wnioskodawcy. To on sam już we wniosku musi wyczerpująco przedstawić zaistniały stan faktyczny albo potencjalne zdarzenie przyszłe, a następnie przedstawić własne stanowisko w sprawie oceny prawnej tego stanu faktycznego albo potencjalnego zdarzenia przyszłego. Z kolei minister finansów w interpretacji indywidualnej ocenia prawidłowość tego stanowiska, ale tylko w zakresie zapatrywań prawnych, które wcześniej wyraził wnioskodawca. Jeśli wydana interpretacja indywidualna nie odpowiada jego stanowisku prawnemu, to usprawiedliwione i zasadne jest przyjęcie, że tylko ten podmiot powinien decydować i wskazywać, w jakim zakresie oczekuje od sądu administracyjnego weryfikacji interpretacji indywidualnej.

Nie obawia się pan, że podatnik będzie miał problem ze sporządzeniem takiej skargi?

Wnioskodawca nie powinien mieć nadmiernych trudności we wskazaniu w skardze tego, z czym się nie zgadza, oraz gdzie zakwalifikować dostrzeżoną niezgodność z prawem (prawo procesowe czy materialne). Na sądowym etapie sprawy nie wymaga się więc od niego w istocie innych umiejętności niż te, którymi posłużył się przy zredagowaniu poprawnego wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej. Ponadto wskazać należy, że prawo do sądu – w ujęciu konstytucyjnym – oznacza zapewnienie każdemu dostępu do sądu, który po przeprowadzeniu postępowania w sposób umożliwiający rzetelne i sprawne rozpoznanie sprawy wyda wiążące rozstrzygnięcie. Ustawodawca jest zatem zobligowany do poszukiwania rozwiązań mających zapewnić ten standard. Nowe normatywne ujęcie sądowej kontroli interpretacji indywidualnych nie zmniejsza ochrony podatnika, ma natomiast zapewnić większą efektywność działań sądów administracyjnych.

Do procedury wprowadzono uprawnienia autokontrolne dla sądów pierwszej instancji. Na czym ma to polegać? Czy takie rozwiązanie nie narusza zasady dwuinstancyjności?

Wprowadzenie uprawnień autokontrolnych dla sądów pierwszej instancji ma przede wszystkim przyspieszyć postępowanie sądowoadministracyjne. Dzięki proponowanemu rozwiązaniu sądy te uzyskają uprawnienie do uwzględniania skarg kasacyjnych, a w konsekwencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygania spraw wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny uzna, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione lub jeśli stwierdzi nieważność postępowania. W przypadkach tych znacznie się skróci czas rozpoznawania sprawy, i to bez potrzeby, co również ma duże znaczenie, angażowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie stanowi to jednocześnie zagrożenia dla zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ orzeczenie wydane w następstwie rozpoznania sprawy w ramach autokontroli podlegać będzie zaskarżeniu skargą kasacyjną, którą będzie mógł rozpoznać wyłącznie NSA. Pozostanie więc zapewniona dwuinstancyjność postępowania, tylko że z uwzględnieniem uprawnień autokontrolnych sądów pierwszej instancji.

Jednym z głównych założeń nowelizacji jest zwiększenie zakresu orzekania reformatoryjnego przez NSA. Co to oznacza dla skarżących?

Aby zapewnić sprawność postępowania, konieczne było radykalne ograniczenie możliwości kilkakrotnego przechodzenia tej samej sprawy przez tok instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym celu rozszerzono możliwości orzekania reformatoryjnego przez NSA poprzez nadanie nowego brzmienia art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, zawsze będzie mógł rozpoznać skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Pozwoli to na znacznie szybsze zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego bez potrzeby prowadzenia dalszego postępowania przed sądem pierwszej instancji i ewentualnie ponownie przed NSA. W obecnym stanie prawnym NSA nie może wydać orzeczenia reformatoryjnego, jeżeli stwierdzi istotne naruszenia przepisów postępowania. Może jedynie uchylić wyrok sądu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Od wprowadzenia reformy sądownictwa administracyjnego wiele kontrowersji wywołują przepisy dotyczące podstaw kasacyjnych. Pełnomocnicy wielokrotnie apelowali o ich zmianę. Dlaczego ostatecznie nie podjęto decyzji o ich uproszczeniu?

Rzeczywiście, bezpośrednio po wprowadzeniu reformy sądownictwa administracyjnego przyjęty model skargi kasacyjnej wzbudzał wątpliwości. Nieprawidłowo określone podstawy skarg kasacyjnych były w wielu sprawach powodem ich odrzucenia. Problem, co potwierdza praktyka, został rozwiązany poprzez podjęcie w pełnym składzie NSA uchwały wyjaśniającej (z 26 października 2009 r., I OPS 10/09), w której przyjęto szeroką interpretację podstaw kasacyjnych i zobowiązano NSA do odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, rozumianych jako wymienienie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Taka zmiana nie jest więc konieczna.

Największą bolączką jest obecnie wydłużający się okres oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez sąd drugiej instancji. Czy w ustawie znalazły się rozwiązania, które spowodują szybsze załatwienie spraw przed sądem kasacyjnym?

Wydłużanie się okresu oczekiwania na rozpoznanie sprawy przez NSA jest związane z corocznie wzrastającym wpływem spraw do tego sądu. Dlatego też trzeba usprawnić i zapewnić szybkość przede wszystkim postępowaniom przed sądem drugiej instancji. Sprawy w wojewódzkich sądach administracyjnych są załatwiane szybko, bo średnio mniej więcej cztery miesiące od dnia wpływu skargi do sądu.