Dawid Kulpa: Media publiczne - kryzys konstytucyjny czy sprawa rejestrowa?

W aktualnym kryzysie konstytucyjnym padają wiecowe hasła o „bezprawnym” działaniu ministra kultury i dziedzictwa narodowego. Wiele osób z pewnością zadaje sobie pytanie: skoro mamy do czynienia z kryzysem „konstytucyjnym”, to dlaczego rozstrzygnie go sąd rejestrowy (KRS)? Czy KRS nie zajmuje się po prostu spółkami?

Publikacja: 25.12.2023 18:14

Dawid Kulpa: Media publiczne - kryzys konstytucyjny czy sprawa rejestrowa?

Foto: Fotorzepa, Marta Bogacz

TVP, PAP, czy Polskie Radio to spółki akcyjne. Ale dlaczego? Konstytucja RP nie narzuca takiej formy prawnej. Również w zyskującym na popularności, a ignorowanym przez ostatnie 7 lat, wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt K 13/16) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że media publiczne działają w reżimie spółki akcyjnej, ale nie muszą. Jednostki publicznej radiofonii i telewizji przyjmowały w II RP różne formy prawne.

Polskie Radio pozostawało całkowicie niezależna od państwa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Relacje pomiędzy Polskim Radiem sp. z o.o. a państwem sprowadzały się do uzyskania koncesji na wyłączność na nadawanie programu przez 20 lat na terytorium RP. 

Z kolei Polska Agencja Telegraficzna (poprzedniczka prawna PAP) była w 100% własnością Skarbu Państwa. Ale jednoosobową spółką akcyjną nie została. I słusznie, bo to nie jest właściwy reżim prawny. Wybrano dla niej „skrojoną na miarę” formę prawną "przedsiębiorstwa państwowego". Były to osoby prawne innego niż spółki typu. Nauka prawa cywilnego nazywa je osobami prawnymi „typu zakładowego (fundacyjnego)”. Spółki akcyjne służą bowiem w zachodniej kulturze prawnej, przede wszystkim do prowadzenia zarobkowej działalności gospodarczej. Choć mogą oczywiście realizować też inne cele. Spółki mają ugruntowane setkami lat władze (organy), których założyciele nie mogą samodzielnie kreować.

Czytaj więcej

Zmiany w mediach: wniosek przewodniczącego KRRiT o odmowę dokonania wpisu do KRS

W przypadku osób prawnych typu zakładowego (fundacyjnego) ta zasada jest odwrócona. Cel standardowo jest niegospodarczy. Oczywiście, może być to również cel gospodarczy, ale niejako ubocznie. Rentowność nie jest głównym powodem powstawania tych osób prawnych, ale efektywna realizacja zadań wyznaczonych przez fundatora. Fundator ma ogromny wpływ na ustrój takiej osoby prawnej. Może nawet samodzielnie kreować organy takiej osoby prawnej. Podkreślę, że nie jest to żadna „publicznoprawna kompetencja”, do której wymagana jest oddzielna ustawa. Każdy z nas może samodzielnie, w dowolnym momencie, udać się do notariusza i powołać osobę prawną typu zakładowego. Jednocześnie ustanawiając jej organy, nawet nazywając jeden z nich „Radą Mediów”. Odsyłam w tym zakresie do ustawy z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1491) oraz douzasadnień uchwał Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 2006 r., III CZP 114/06, OSNC 2007, nr 7-8, poz. 109, z dnia 12 kwietnia 2007 r., III CZP 26/07, OSNC 2008, Nr 3, poz. 32, czy wyroku Sądu Najwyższego z 27 listopada 2020 roku, I CSK 756/18, OSNC 2021/10/66.

Prawo publiczne rozpoznaje instytucje takie jak „organ”, „kadencja”, czy „delegacja kompetencji”. Problem w tym, że aktualnie KRS nie będzie tych kwestii w ogóle brał pod uwagę. Dlaczego? Ponieważ te instytucje nie mają nic wspólnego z prawem spółek handlowych. Żartobliwie można stwierdzić, że rada nadzorcza spółki akcyjnej i znana z okresu PRL gminna rada narodowa mają tyle samo ze sobą wspólnego, co „kadencja” w rozumieniu prawa publicznego oraz „kadencja” na gruncie Kodeksu spółek handlowych.

KRS w ogóle nie będzie zainteresowany tym, czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podjął jakąkolwiek czynność z zakresu prawa publicznego. Dla KRS istotne jest jedynie to, że walne zgromadzenie akcjonariuszy postanowiła skorzystać ze swojego podstawowego korporacyjnego uprawnienia do odwołania w każdym czasie i bez podawania przyczyny, członków władz spółki.

Dla praktyka zajmującego się prawem spółek teza, że działania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego były „bezprawne” brzmi populistycznie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wykonywał prawa podmiotowe wynikające z Kodeksu cywilnego oraz Kodeksu spółek handlowych.   Zwracam uwagę, że osoby zarzucające rzekomą bezprawność nie opierają tego zarzutu na jakimkolwiek jednoznacznie brzmiącym przepisie prawa. Forsują własną interpretację, powołując się raz na regułę kolizyjną lex specialis derogat legi generali albo dokonują interpretacji zwrotu „chyba że ustawa stanowi inaczej” w art. 5 ustawy z dnia 31 lipca 1997 r. o Polskiej Agencji Prasowej. W ten sposób starają się udowodnić tezę, że Kodeksu spółek handlowych do tej konkretnej sytuacji się nie stosuje. Wniosek ten nie wynika jednak z żadnego przepisu prawa, który brzmiałby: „przepisów Kodeksu spółek handlowych nie stosuje się”. Nie wskazują również żadnego innego przepisu, czy to Kodeksu cywilnego, czy ustaw szczegółowych, z którego możliwe byłoby wyprowadzenie normy prawnej o treści: „zakazane jest stosowanie Kodeksu spółek handlowych”.

Nie jest zatem zgodne z prawdą twierdzenie, że sytuacja prawna jest „jasna”. Jest dokładnie odwrotnie, a pojawiające się alarmujące i grające na emocjach twierdzenia nie są niczym innym, a po prostu propozycją interpretacyjną. Propozycja ta jednak opiera się na nieporozumieniu. Ustawa z dnia 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych nie stanowi lex specialis wobec Kodeksu spółek handlowych jako lex generalis. Ta reguła kolizyjna nigdy nie dotyczy całych aktów prawnych (ustaw) i jej przywoływanie jest niewłaściwe warsztatowo. Reguła kolizyjna lex specialis zawsze dotyczy relacji pomiędzy konkretnymi przepisami prawa. Przepis to konkretna jednostka redakcyjna danej ustawy, np. art. 2, paragraf 5, etc. Aby powołać się na regułę lex specialis derogat legi generali należy najpierw porównać hipotezy obu norm. Katalog sytuacji objętych lex specialis musi zawierać się w całości w zakresie lex generalis, a do tego zawierać jeszcze jakiś szczególny element. Już na pierwszy rzut oka mam istotne wątpliwości, czy w ogóle taka sytuacji zachodzi w przypadku prywatnoprawnych norm, które regulują umocowanie danej władzy spółki do realizacji praw podmiotowych. Ale nawet jeżeli uznać, że tak to przepisem szczególnym (lex specialis) byłby art. 368 par. 4 KSH, który w zdaniu drugim posługuje się zwrotem „także, a zatem obejmuje swoim zakresem większą liczbę stanów faktycznych niż art. 27 ust. 3 ustawy o radiofonii i telewizji, czy art. 8 ust. 2 ustawy o Polskiej Agencji Prasowej. Nie zmienia to jednak w żaden sposób dylematu osoby, która podlega prawu. A odwoływany członek rady nadzorczej danej spółki akcyjnej, obiektywnie, nie wie komu ma dać posłuch: czy uchwale walnego zgromadzenia akcjonariuszy, czy może czynności dokonanej przez Radę Mediów Narodowych. Zachodzi zatem niezgodność prakseologiczna, której nie wyjaśnia wykładnia językowa. Dopiero w toku dalszej wykładni należy rozstrzygnąć, mając na uwadze względy tak systemowe, jak i funkcjonalne. W kontekście kwestii systemowych i spójności systemu prawa prywatnego, już 30 lat temu, w uzasadnieniu uchwały z dnia 21 września 1993 r. (III CZP 72/93) Sąd Najwyższy, piórem SSN Z. Strusa wykładał, że „zasadnicza odmienność źródeł prawa regulujących funkcje państwa w zakresie "imperium" i „dominium”, inny sposób ochrony podmiotów pozostających z państwem w stosunkach prawnych jednej i drugiej sfery jego działalności, zróżnicowane bezpośrednio cele omawianych funkcji, a wreszcie konieczność przestrzegania granic kompetencji wynikających z podziału władz w „zdrowym państwie”, nie pozwalają na dowolność w posługiwaniu się przez nie instytucjami prawa cywilnego w sferze działalności określonej jako >imperium", uregulowanej przepisami prawa publicznego<.”

Konstytucja nie wymaga, aby mieszać zagadnienia ze sfery „imperium” (prawa administracyjnego) oraz zagadnienia ze sfery „dominium” (prawa cywilnego). Konstytucja nie wymaga, aby KRRiT przypisane były jakiekolwiek cywilnoprawne uprawnienia do odwoływania czy powoływania członków organu osoby prawnej typu zrzeszeniowego (spółki akcyjnej). Konstytucja wymaga, jak wyłożył w wyroku z 13 grudnia 2016 r., aby nie pozbawiać jakiegokolwiek wpływu KRRiT na udział w wyborze tych osób. „Udział w wyborze” to pojęcie obejmujące większą grupę zachowań, niż sam cywilnoprawny akt „wyboru”.

W tym pełnym, łączącym sferę dominium oraz imperium, kontekście normatywnym należy oceniać rozwiązania wprowadzane do systemu prawnego przepisami ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych. Na mocy tej ustawy doszło do znanego z okresu PRL pomieszania instytucji z zakresu prawa cywilnego (sfera dominium) powołując do życia „sui generis organ nadzoru właścicielskiego nad mediami działającymi w oparciu o własność państwową”, realizujący zadania metodami przyjętymi w prawie administracyjnym (prawa publicznego). Ten sposób tworzenia prawa, jeszcze w 2007 roku, krytykowała profesor K. Pawłowicz w artykule „<Złota akcja> Skarbu Państwa jako instytucja prawa publicznego”, Państwo i Prawo 2/2007, trafnie wskazując, że „środki prawne określone w ustawie o szczególnych uprawnieniach Skarbu Państwa z 2005 r. są środkami nadzoru służącymi realizacji zadania publicznego. Łączenie ich z instytucjami prawa handlowego nie ma podstaw materialnych ani proceduralnych”. Celnie punktowała wówczas, że: „powiązanie więc publicznoprawnych kompetencji służących realizacji władzy publicznej i uzależnienie możliwości jej wykonywania od posiadania przez Skarb Państwa „choćby jednej akcji” w nadzorowanej na podstawie ustawy spółki strategicznej jest - z punktu widzenia czystości konstrukcji prawnej nadzoru - niepotrzebne a nawet błędne. (…). Założenie przyjęte w obowiązującej ustawie istotnie zaciemnia i utrudnia zrozumienie rzeczywistego charakteru prawnego środków w niej przewidzianych; kieruje też niepotrzebnie dyskusję na ich temat na tory problematyki spółek oraz relacji między akcjonariuszami”.

Nie polega na prawdzie teza, że TK w wyroku z 13 grudnia 2016 r. oceniał „przekazanie kompetencji”  właściwemu ministrowi. Wyrok dotyczył pozbawienia kompetencji KRRiT, a nie „przekazywania publicznoprawnej kompetencji”. Obiektywnie bowiem „właściwy minister” nie ma żadnej publicznoprawnej „kompetencji” do wyboru członków władz spółki akcyjnej nie posiada, ani jej nie realizował, a tym bardziej mu jej nie „przekazano”. Ta „kompetencja” wynika wprost z przepisu rangi ustawowej – Kodeksu spółek handlowych, który podkreśla, że mówimy o wykonywaniu cywilnoprawnych uprawnień właścicielskich Skarbu Państwa (posiadającego 100% akcji w Spółkach).

Nie jest konieczne stwierdzenie, że ustawa z 22 czerwca 2016 r. o Radzie Mediów Narodowych jest aktem ustawowym nieistniejącym. To zbyt daleko idące uproszczenie. Sama ustawa obowiązuje, ale jej konkretne przepisy podlegają normalnemu procesowi wykładni. Przepisy tej ustawy, jak i innych ustaw odnoszących się do organu administracji publicznej, jakim została Rada Mediów Narodowych, nie mogą zmienić samej istoty spółki akcyjnej. Tym samym konfrontując treść art. 2 ust. 1, czy art. 12 Ustawy o Radzie Mediów Narodowych z art. 385 par. 1 KSH w zw. z art. 304 par. 4 KSH, a także art. 2 KSH w zw. z art. 38 KC, należy stwierdzić, że nie jest możliwe sztuczne tworzenie organów administracji publicznej na poziomie ustawy, tylko po to, aby je wycinkowo inkorporować do struktury spółki akcyjnej. Ingerencja ustawodawcy zwykłego w sferę dominium jest nie do zaakceptowania na poziomie aksjologicznym. Przyjmując inną optykę, każda kolejna władza może tworzyć organy administracji publicznej ad-hoc, po to, aby demontować podstawowe instytucje z zakresu prawa prywatnego o znaczeniu ogólnosystemowym.

Fakt, że KRRiT została „wtłoczona” do wewnętrznych spraw samych spółek akcyjnych, należy potraktować jako absolutny wyjątek. Aksjologicznie można go wytłumaczyć wyjątkowo wysokim, bo aż konstytucyjnym zakotwiczeniem KRRiT w pionowej hierarchii źródeł prawa. Żaden organ administracji publicznej utworzony na mocy ustawy zwykłej nie może tych kompetencji przejąć. Podkreślam, że nie o wolę, czy brak woli politycznej ustawodawcy zwykłego idzie, ale o naturę funkcjonowania osób prawnych w obrocie. Dotyczy to zarówno osób prawnych typu zakładowego (przedsiębiorstwa państwowe), jak i zrzeszeniowego (spółki akcyjne). Należy zastosować topikę exceptiones non sunt extendendae (wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco), naturalnie powiązana z tzw. brzytwą Ockhama, która głosi, że: „nie należy mnożyć sztucznych bytów ponad niezbędną potrzebę”. Tworzenie i stosowania prawa to działalność celowa. System prawa prywatnego nie może być niszczony przez epizodyczną legislację, która miałaby ingerować w istotę konstrukcji spółki akcyjnej. Za istotą spółki akcyjnej stoi kilkaset lat zbiorowych doświadczeń prawników z różnych krajów. English East India Company założono ok. 1600 roku, Kompania Manufaktur Wełnianych to 1766 r., Kompania Czarnomorska 1783 r. Nie mówimy zatem o kwestii przypadkowej, ale o kilkusetletnim narodowym dziedzictwie kulturowym, które powinniśmy uszanować.

Tym bardziej, kiedy dyskusja dotyczy kolizji pomiędzy ustawą wprowadzoną w miejsce ustawy epizodycznej oraz kodeksu. Z setek ustaw, kodeksów materialnoprawnych mamy mniej niż dziesięć.

Zgadzam się z głosami, że można mieć do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zastrzeżenia, że kompleksowy program reformy ustroju prawnego jednostek publicznej radiofonii i telewizji nie został ogłoszony, zanim podjęto działania korporacyjne.

Nie usprawiedliwia to jednak rozpowszechniania informacji nieprawdziwych o rzekomym „bezprawnym” działaniu. Tym bardziej, jeśli przez ostatnie siedem lat tolerowano stan pozbawienia KRRiT jakiegokolwiek wpływu na przedmiotową kwestię. Na gruncie prawa spółek handlowych obowiązuje zasada czystych rąk. Zgodnie z jej treścią, na nadużycie przez jedną ze stron prawa podmiotowego (naruszenie dobrych obyczajów) może skutecznie powołać się tylko ten, kto sam nie narusza zasad współżycia społecznego, zaś „nie może powoływać się na naruszenie zasad współżycia społecznego ten, kto sam je narusza”.

Emocje w kwestiach władzy, racji, wygranej, przegranej towarzyszą nam – praktykom prawa spółek handlowych – niemal codziennie. Wiemy jednak, że im bardziej odczuwamy intensywne emocje, tym większą dozą powściągliwości i taktu należy się wykazać wobec sądu i przeciwnika procesowego. Każdy ma przecież prawo do dokonania w dobrej wierze wykładni niejasnych przepisów. Niezależnie od poglądów politycznych.

Rzetelna debata publiczna nie może opierać się na przekonaniu, że istnieje tylko jedna, jedyna, niepozostawiająca wątpliwości interpretacja. 

Dawid Kulpa – radca prawny, wspólnik kancelarii Kulpa Kozak

TVP, PAP, czy Polskie Radio to spółki akcyjne. Ale dlaczego? Konstytucja RP nie narzuca takiej formy prawnej. Również w zyskującym na popularności, a ignorowanym przez ostatnie 7 lat, wyroku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt K 13/16) Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że media publiczne działają w reżimie spółki akcyjnej, ale nie muszą. Jednostki publicznej radiofonii i telewizji przyjmowały w II RP różne formy prawne.

Polskie Radio pozostawało całkowicie niezależna od państwa spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Relacje pomiędzy Polskim Radiem sp. z o.o. a państwem sprowadzały się do uzyskania koncesji na wyłączność na nadawanie programu przez 20 lat na terytorium RP. 

Pozostało 95% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie Prawne
Marek Isański: Organ praworządnego państwa czy(li) oszust?
Materiał Promocyjny
Wykup samochodu z leasingu – co warto wiedzieć?
Opinie Prawne
Marek Kobylański: Dziś cisza wyborcza jest fikcją
Opinie Prawne
Tomasz Pietryga: Reksio z sekcji tajnej. W sprawie Pegasusa sędziowie nie są ofiarami służb
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: Ideowość obrońców konstytucji
Materiał Promocyjny
Jak kupić oszczędnościowe obligacje skarbowe? Sposobów jest kilka
Opinie Prawne
Jacek Czaja: Lustracja zwycięzcy konkursu na dyrektora KSSiP? Nieuzasadnione obawy