Mariusz Królikowski: Hiperinflacja konstytucyjna

Wojna sądowa weszła po wyborach w nową fazę i wciąż się zaostrza. Właściwie codziennie pojawiają się ze strony prawników coraz dziwniejsze pomysły zmian prawa. Oczywiście na razie to tylko fakty medialne, ale niedługo mogą stać się faktami realnymi. Jednym z głównych zgłaszanych zarzutów jest łamanie konstytucji przez ustępujące władze. Warto więc sięgnąć do historii i zobaczyć, jak z tą kwestią przez ostatnie osiem lat było.

Ustalenie początku wojny sądowej jest stosunkowo proste. Wszystko zaczęło się 12 maja 2015 r., kiedy to poseł Robert Kropiwnicki – wówczas szef sejmowej podkomisji, obecnie nowy członek KRS – zgłosił na posiedzeniu komisji poprawkę, która pozwalała ówczesnemu Sejmowi na wybór sędziów TK „na zapas”, czyli na miejsca, które zostaną zwolnione już po zakończeniu danej kadencji. Wówczas aż trzy kadencje sędziów TK wygasały 6 listopada 2015 r., czyli pomiędzy ostatnim posiedzeniem ustępującego Sejmu (9 października) a pierwszym posiedzeniem Sejmu nowego (12 listopada). Rzecz jasna pojawiło się pytanie, który ze składów Sejmu powinien obsadzać stanowiska zwalniane w czasie między tymi posiedzeniami. Formalnie okres ten należy jeszcze do kończącej się kadencji Sejmu. Nowelizacja z czerwca 2015 r. przyjęła jednak, że dotychczasowy skład Sejmu wybierze sędziów nie tylko na stanowiska zwalniane w listopadzie 2015 r., ale także na dwa kolejne – zwalniane w grudniu 2015 r., zapewniając tym samym wybrańcom ustępującej władzy przewagę liczebną w TK aż do grudnia 2019 r., czyli przez całą kadencję Sejmu.

Czytaj więcej

Rzecz o prawie

Mariusz Królikowski: Przywracanie praworządności czy zamach stanu?

Części postulowanych zmian w sądownictwie nie da się w sposób legalny wdrożyć.

Różny status prawny

Rzecz jasna nowa władza nie przeszła nad tym „skokiem na TK” do porządku dziennego. Prezydent odmówił przyjęcia ślubowania od pięciu wybranych sędziów, wobec czego nie zostali oni dopuszczeni do orzekania. Już na pierwszym posiedzeniu nowej kadencji Sejm uchwalił zmianę ustawy o TK, która pozwoliła na uchylenie (stwierdzenie braku mocy prawnej) poprzednich uchwał i wybór kolejnych pięciu sędziów TK. W rezultacie uzyskaliśmy stan 20 wybranych sędziów TK, o różnym statusie prawnym i faktycznym. Logicznym rozwiązaniem tej sytuacji byłoby uznanie, że wybór na wakaty powinien przeprowadzić Sejm, w czasie którego kadencji te wakaty powstają, czyli trzech sędziów (z 6 listopada) powinien jeszcze wybrać Sejm ustępujący, a sędziów z grudnia już Sejm nowy, który rozpoczął kadencję 12 listopada. Tak też orzekł TK w wyrokach z 3 i 9 grudnia 2015 r.

Warto jednak zauważyć, że w chwili wyboru pięciu sędziów „na zapas” 8 października nie było jeszcze wiadomo, kiedy skończy się kadencja Sejmu, która była zależna od terminu pierwszego posiedzenia nowego Sejmu. Gdyby prezydent Duda zwołał nowy Sejm tydzień wcześniej (mogło to nastąpić od 28 października do 24 listopada), cała piątka sędziów wybranych przez PiS byłaby powołana prawidłowo, a problem tzw. dublerów w ogóle by się nie pojawił. Niestety, nikt wtedy nie myślał aż tak perspektywicznie, dzięki czemu problem obsady TK będzie istniał jeszcze do listopada 2024 r. I jest to pierwsze naruszenie konstytucji, które można przypisać ustępującej władzy. W dodatku jedyne, które wywołuje skutki do tej pory.

Dalszy etap wojny sądowej obfitował w zwroty akcji. Uchwalano kolejne ustawy, które były przez Trybunał – kierowany do grudnia 2016 r. przez Andrzeja Rzeplińskiego – kwestionowane. Rząd Beaty Szydło znalazł na to sposób. Po prostu wstrzymano publikację niewygodnych dla władzy wyroków. Premier Szydło argumentowała, że wyroki te były wydane w nieprawidłowym składzie sędziowskim lub z naruszeniem procedury.

W oczywisty sposób naruszało to art. 190 Konstytucji, bowiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Żaden organ nie ma prawa ich kontrolowania pod względem merytorycznym ani proceduralnym. To był drugi grzech konstytucyjny ustępującej władzy.

Trzy kluczowe wyroki dotyczące statusu TK długo musiały czekać na oficjalne obwieszczenie. Dopiero kolejna nowelizacja z 2018 r. – przyjęta pod naciskiem Komisji Europejskiej – spowodowała publikację tych wyroków. Miało to co prawda znaczenie symboliczne, bo w międzyczasie kilkakrotnie zmieniano ustawę o TK, a kierowała nim już Julia Przyłębska, ale w ten sposób zakończono dwuletni okres konstytucyjnego bezprawia w tym zakresie.

Trzecie istotne naruszenie konstytucji zakończyło się na etapie usiłowania. W styczniu 2017 r. minister sprawiedliwości przedstawił pakiet ustaw przewidujących w istocie m.in. likwidację Sądu Najwyższego w dotychczasowej postaci i pozostawienie w nowym SN tylko osób z aprobatą ministra. Takie rozwiązanie w oczywisty sposób naruszałoby konstytucję. Co prawda sędziowie SN nie mieli być usuwani, tylko przenoszeni w stan spoczynku, ale sam fakt, że organ władzy wykonawczej miałby decydować o obsadzie Sądu Najwyższego, naruszałby zasadę odrębności władz i stanowiło czwarty konstytucyjny grzech główny. Nic dziwnego, że latem 2017 r. projekty te spotkały się z dużymi protestami społecznymi i ostatecznie dwa z nich słusznie zostały zawetowane przez prezydenta. Czyli do tego naruszenia w praktyce w ogóle nie doszło.

Nowe ustawy

Po prezydenckim wecie nastąpiły negocjacje wewnątrz obozu władzy. Ich skutkiem były nowe ustawy o SN i KRS, które weszły w życie w styczniu 2018 r. i w zasadniczej części obowiązują do dzisiaj. Jak wiadomo, zmieniona została zasada wyboru sędziów do KRS. W miejsce dotychczasowego wyboru przez sędziów wprowadzono zasadę wyboru przez Sejm. To jednak – wbrew obiegowej opinii – nie naruszało w sposób oczywisty konstytucji. Art. 187 nie precyzuje, kto ma wybierać sędziów do KRS, a przy tym zakłada, że ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa. Biorąc pod uwagę fakt, że władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do Narodu, który sprawuje władzę przez swoich przedstawicieli lub bezpośrednio, wybór członków przez Sejm – obok wyboru bezpośrednio przez obywateli – wydaje się w pełni zgodny z literą i duchem konstytucji. Potwierdził to zresztą TK, zatem także pod względem formalnym domniemanie konstytucyjności jak najbardziej obowiązuje.

Naruszeniem konstytucji było natomiast skrócenie w marcu 2018 r. kadencji KRS. Związane to było z zerwaniem z niekonstytucyjnym zwyczajem (bo przepisów na ten temat nie było) obliczania kadencji członków KRS indywidualnie. Zwyczaj ten został słusznie zakwestionowany przez TK, co skutkowało koniecznością zmiany przepisów dotyczących obliczania kadencji. Niestety, ustawodawca poszedł tu o krok za daleko i nie tylko utworzył wspólną kadencję wszystkich członków, ale też oznaczył jej początek w sposób zupełnie dowolny. Obliczona prawidłowo (poczynając od 1990 r.) łączna kadencja członków KRS powinna wygasać 29 marca 2018 r. Tymczasem ustawodawca z zupełnie niezrozumiałych powodów postanowił skrócić ją o trzy tygodnie, oznaczając początek kolejnej kadencji na 7 marca 2018 r.

W oczywisty sposób naruszyło to konstytucyjnie chronioną kadencyjność KRS, będąc piątym z kolei grzechem konstytucyjnym ówczesnej władzy. Ustępująca KRS VII kadencji zgodnie z prawem istniała do 29 marca, a nowa mogła rozpocząć działanie po 30 marca. Tak też się stało, bo nowa KRS faktycznie zebrała się pod koniec kwietnia. W tym przypadku zatem naruszenie konstytucji nie wywołało żadnych praktycznych skutków.

Pakiet ustaw przyjętych w grudniu 2017 r. zakładał obniżenie wieku emerytalnego sędziów do 65 lat. Co do zasady było to słuszne, bowiem nie ma powodu, aby sędziowie mieli obowiązek pracować dłużej niż inni obywatele, korzystający wówczas z przywileju obniżenia wieku emerytalnego. Problem jednak pojawił się w przypadku pierwszej prezes Sądu Najwyższego, prof. Gersdorf, która miała już wtedy ukończone 65 lat, wobec czego ustawa przenosiła ją w stan spoczynku, chyba że złożyłaby stosowny wniosek, podlegający opiniowaniu przez KRS i zatwierdzeniu przez prezydenta.

Pierwsza prezes SN

Takie unormowanie naruszało kadencyjność I prezes SN. Konstytucyjna długość kadencji wynosi cztery lata i nie może być zależna od decyzji innych organów, wg nowych zasad wprowadzonych w trakcie kadencji. Z tego powodu prof. Gersdorf nie poddała się ustawowej procedurze przed KRS, poprzestając na oświadczeniu o zamiarze dalszego pełnienia swojej funkcji. Przez następne miesiące stan faktyczny był niejasny. Prezes Gersdorf wyznaczyła swojego zastępcę w osobie sędziego Iwulskiego i przez kilka miesięcy nie wykonywała swoich czynności.

Ostatecznie sprawa oparła się – po raz pierwszy – o TSUE. Na skutek udzielonego przez Trybunał zabezpieczenia ustawa o SN uległa nowelizacji. 1 stycznia 2019 r. weszła w życie uchwalona przez Sejm ustawa uznającą kadencję Małgorzaty Gersdorf za nieprzerwaną. Szóste z kolei oczywiste naruszenie konstytucji zostało tym samym usunięte.

Ostatnim naruszeniem konstytucji przez ówczesną władzę było utworzenie Izby Dyscyplinarnej. Można mieć co prawda wątpliwości, czy było to oczywiste naruszenie zakazu tworzenia sądów wyjątkowych w czasie pokoju (art. 175 ust. 2). Status Izby Dyscyplinarnej mógł jednak budzić istotne wątpliwości. Po pierwsze, założeniem było, że będzie to „sąd w sądzie”, cieszący się całkowitą autonomią od kierownictwa i całej reszty Sądu Najwyższego. Po drugie, tryb wyboru członów ID był nader pospieszny. Po trzecie, działalność orzecznicza ID SN mogła budzić – powściągliwie rzecz ujmując – poważne wątpliwości. Dość wspomnieć sprawę sędziego Tulei, który został niesłusznie zawieszony za wykonywanie swoich czynności służbowych. Biorąc pod uwagę te trzy okoliczności, można jednak uznać działalność Izby Dyscyplinarnej za siódmy z kolei grzech główny przeciwko konstytucji.

Na tym działania ofensywne ustępującej władzy się zakończyły. Przez kolejne lata były jedynie próby obrony status quo, podejmowane zresztą z różnym skutkiem, zwłaszcza gdy do gry włączyła się Komisja Europejska, wykorzystując udostępnione jej w 2020 r. poręczne narzędzie w postaci tzw. mechanizmu praworządności. Nacisk ze strony KE przesądził sprawę i dalszych naruszeń konstytucji już nie było.

Czy to już koniec? Czy po wyborach nie będzie już pomysłów naruszania konstytucji? Nic bardziej błędnego. Tuż po wyborach nastąpił prawdziwy wysyp pomysłów na oczywiste łamanie konstytucji. Co gorsza, z takimi pomysłami występowali zarówno sędziowie z dotychczasowego „ruchu oporu”, jak i – o zgrozo – profesorowie prawa, w tym prawa konstytucyjnego, którzy dotychczas często występowali w roli autorytetów, a ostatnio okazali się niestety zwolennikami ewidentnego zamachu stanu.

Warto przytoczyć kilka najbardziej szokujących pomysłów dotyczących sądownictwa, aby pokazać, że niewątpliwe grzechy konstytucyjne ustępującej ekipy są niewielkie w porównaniu ze skalą naruszenia konstytucji, jaką przewidują jej rzekomi obrońcy.

Zacznijmy od TK. Częsty jest postulat usunięcia tzw. dublerów, a właściwie jednego dublera i dwóch następców dublerów, bowiem dwóch sędziów powołanych w 2015 r. w opisanych wyżej okolicznościach już zmarło. Jak to jednak zrobić, skoro sędziowie TK są nieusuwalni i będą pełnili swoje funkcje do końca dziewięcioletniej kadencji? Pojawia się pomysł, by ponownie uchwałami Sejmu przeprowadzić uchylenie (stwierdzenie braku mocy prawnej) poprzednich uchwał i wybrać kolejnych (być może tych samych co w 2015 r.) sędziów, a także by odmawiać publikacji wyroków TK, a nawet usuwać te już opublikowane z Dziennika Ustaw. Czyli powtórka z rozrywki z lat 2015–2016 i kolejne naruszenie konstytucji, tym razem jeszcze poważniejsze. Kadencja sędziów jest tak czy inaczej chroniona konstytucyjnie i bez zmiany ustawy zasadniczej się tu nie obejdzie.

Takie pomysły oczywiście problemu nadmiaru sędziów nie rozwiążą, a jedynie mogą go pogłębić.

Co najwyżej do składu TK może zostać wybranych 3 kolejnych sędziów i łącznie będziemy mieli już ich 23. Część z nich będzie dopuszczona do orzekania, część nie, a po kolejnej zmianie większości sejmowej sytuacja może się odwrócić. W rezultacie na długie lata problem składu TK pozostanie nierozwiązany. O kuriozalnym pomyśle uchylania orzeczeń Trybunału przez rząd, poprzez sprostowania Dziennika Ustaw, szkoda nawet pisać.