Zamienne pozwolenia na budowę - zalety i wady

Proces inwestycyjno-budowlany jest w Polsce stosunkowo sformalizowany. Liczne próby liberalizacji przepisów w tym zakresie nie zawsze przynoszą oczekiwany efekt. Jednym z przykładów może być decyzja o zmianie pozwolenia na budowę uregulowana w art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zwana powszechnie zamiennym pozwoleniem na budowę.

Zmiana projektu bez formalności

Celem wprowadzenia zamiennego pozwolenia na budowę było przede wszystkim odformalizowanie procesu zmian projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Inwestor uzyskał bowiem możliwość zmiany takiego projektu bez występowania o nowe pozwolenie na budowę.

Mimo że od wprowadzenia zamiennego pozwolenia na budowę do Prawa budowlanego mija właśnie 19 lat, jego zastosowanie nadal budzi wątpliwości. Niestety, te wątpliwości są pogłębiane przez orzecznictwo sądów administracyjnych i rozbieżne opinie pojawiające się w literaturze prawniczej.

Zastosowanie zamiennego pozwolenia na budowę może przynieść inwestorowi wiele korzyści w porównaniu z wystąpieniem o nowe pozwolenie. Po pierwsze, umożliwi inwestorowi płynną realizację inwestycji. Wystąpienie o nowe pozwolenie wiązałoby się z koniecznością rezygnacji z uprzednio wydanego pozwolenia na budowę i przerwaniem robót budowlanych do czasu otrzymania nowego pozwolenia (w obrocie nie mogą funkcjonować dwa kolidujące ze sobą pozwolenia na budowę). Teoretycznie po usunięciu pierwotnego pozwolenia na budowę, inwestor z różnych przyczyn mógłby w ogóle nie uzyskać nowego pozwolenia na budowę dla zamierzonej inwestycji (np. wobec zmiany planu miejscowego wyłączającej możliwość realizacji takiej inwestycji).

Ponadto inwestor wnioskując o pozwolenie zamienne unika ponownej weryfikacji całej inwestycji przez organ. Zgodnie z art. 36a ust. 3: „w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32–35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany". W związku z tym w postępowaniu w sprawie pozwolenia zamiennego organ powinien oceniać projekt budowlany oraz pozostałe dokumenty jedynie w zakresie wnioskowanej zmiany. Dlatego wydanie pozwolenia zamiennego nie będzie wymagało od inwestora dostosowania niezmienianej części projektu do nowych przepisów techniczno-budowlanych ani uzyskania przez inwestora nowej decyzji o warunkach zabudowy, decyzji środowiskowej i innych pozwoleń, uzgodnień i opinii (jeżeli oczywiście zmiany mieszczą się w zakresie tych uprzednio uzyskanych przez inwestora).

Po trzecie, procedura wydania pozwolenia zamiennego angażuje zazwyczaj mniejszą liczbę stron postępowania niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Katalog stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia zamiennego powinien zostać określony według zakresu planowanych przez inwestora zmian w inwestycji. Innymi słowy, jeżeli zakres zmian w inwestycji oddziałuje wyłącznie na część stron pierwotnego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, tylko te podmioty powinny zostać uznane za strony postępowania w sprawie pozwolenia zamiennego. Ograniczenie liczby stron postępowania nie tylko przyspiesza postępowanie, ale też zmniejsza ryzyko podważenia pozwolenia zamiennego.

Wreszcie zamienne pozwolenie na budowę bywa wykorzystywane przez inwestorów w celu optymalizacji procesu inwestycyjnego, zwłaszcza gdy przewidują problemy z tytułem prawnym do części nieruchomości lub z uzyskaniem decyzji środowiskowej.

Inwestor, któremu zależy na szybkim rozpoczęciu inwestycji, uzyskuje w pierwszej kolejności pozwolenie na budowę obejmujące bezproblematyczną część inwestycji. Po uzyskaniu takiego tymczasowego pozwolenia, rozpoczyna budowę, wykonuje prace przygotowawcze itd. Następnie w trakcie prowadzenia robót budowlanych, po wyjaśnieniu kwestii problematycznych (pozyskaniu tytułu prawnego do pozostałej części inwestycji, otrzymaniu decyzji środowiskowej itp.), inwestor uzyskuje zamienne pozwolenie na budowę obejmujące inwestycję w docelowym kształcie.

Zalety zamiennego pozwolenia na budowę bledną przy poważnych wątpliwościach dotyczących stosowania tej instytucji. Niestety, najpoważniejsze wątpliwości nie wynikają z treści przepisów. Dużo budzi orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wątpliwości co do tożsamości

Sądy stoją na stanowisku, że pozwolenie zamienne musi zachować tożsamość inwestycji objętej pierwotnym pozwoleniem na budowę, tj. że pozwolenie zamienne nie może prowadzić do zatwierdzenia nowego przedsięwzięcia inwestycyjnego.

Jednym z przykładów jest wyrok z 15 marca 2012 r. (sygn. akt II OSK 2563/10), w którym NSA stwierdził, że zamienne pozwolenie na budowę „nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, pozbawionego charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne".

Podobnie w wyroku z 3 marca 2011 r. (sygn. akt II OSK 1861/09) NSA uznał, że art. 36a prawa budowlanego „dotyczy korekty pozwolenia na budowę z powodu istotnego odstąpienia od pierwotnego projektu budowlanego, a nie całkowitej zmiany projektowanego przedsięwzięcia", a jego zastosowanie „jest możliwe tylko w przypadku tożsamości obiektu oznaczonego w pozwoleniu na budowę i obiektu, którego zamierzone odstępstwa dotyczą".

Lektura orzecznictwa sądowego nie daje, niestety, odpowiedzi na pytanie, gdzie ostrożny inwestor powinien postawić granicę między odstępstwem, które może być objęte pozwoleniem zamiennym, a odstępstwem, które naruszałoby niezdefiniowaną „tożsamość inwestycji". Analizując orzeczenia, inwestor może wręcz zostać wprowadzony w błąd. Wystarczy chociażby wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 25 maja 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 38/11) stwierdził, że „zmiana kubatury obiektu i zmiana zagospodarowania terenu zgodnie z art. 36a ust. 1 prawa budowlanego stanowi istotną zmianę wymagającą uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę", kilka zaś miesięcy wcześniej, w wyroku z 1 grudnia 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1703/10), uznał, że: „zmiana pozwolenia na budowę w omawianym trybie możliwa jest tylko wówczas, gdy zachodzi powyższa tożsamość, np. co do kubatury lub usytuowania obiektu na działce".

Trudno zgodzić się z przedstawionym orzecznictwem sądów administracyjnych. Żaden przepis prawa budowlanego nie wprowadza bowiem jakichkolwiek ograniczeń co do zakresu zmian zatwierdzanych pozwoleniem zamiennym. Wręcz przeciwnie: art. 36a prawa budowlanego wyraźnie zezwala na objęcie pozwoleniem zamiennym każdego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ramach zamiennego pozwolenia na budowę inwestor może wprowadzić daleko idące zmiany projektu budowlanego, w tym dodać lub istotnie zwiększyć projektowane obiekty budowlane. Organ w każdym przypadku musi stosować przepisy prawa budowlanego regulujące wydawanie pozwoleń na budowę odpowiednio do zakresu tych zmian (art. 36a ust. 3 prawa budowlanego). W szczególnym przypadku, gdy inwestor całkowicie zmieni planowaną inwestycję, organ może być zobowiązany do zastosowania tych przepisów w pełnym zakresie.

Bezzasadne ograniczenie

Nie widać racjonalnego uzasadnienia dla wprowadzania opisanych powyżej ograniczeń. W szczególności nie służą one w żaden sposób ochronie interesu publicznego. Natomiast wspominane wcześniej orzecznictwo stanowi poważne zagrożenie dla ochrony interesu prawnego inwestorów. Przede wszystkim inwestor nie ma żadnych wskazówek co do oceny, do jakiego stopnia zmiany zachowują tożsamości inwestycji, przez co zostaje skazany na daleko posuniętą uznaniowość organów czy sądów administracyjnych. Warto podkreślić, że prawo budowlane dopuszcza wielokrotne zmiany pozwolenia na budowę. Jak w takim przypadku ocenić tożsamość inwestycji?

Ponadto, ograniczając zakres zastosowania pozwoleń zamiennych, należałoby zwrócić uwagę, że jedynym rozwiązaniem alternatywnym może być dla inwestora usunięcie dotychczasowego i uzyskanie nowego pozwolenia na budowę. Z wielu względów jest to rozwiązanie niekorzystne dla inwestora, które dodatkowo w sposób nadmierny angażuje organy administracji architektoniczno-budowlanej.

Teoretycznie, jeżeli zmiany inwestycji polegają na realizacji dodatkowych obiektów, inwestor może spróbować uzyskać nowe pozwolenie na budowę obok, a nie zamiast dotychczasowego. Jest to jednak rozwiązanie problematyczne z uwagi na istniejącą w prawie budowlanym zasadę, według której dla jednego zamierzenia budowlanego powinno zostać wydane tylko jedno pozwolenie na budowę.

Takie rozwiązanie może być również niewykonalne z uwagi na brak możliwości technicznego wydzielenia obiektów do potencjalnego nowego pozwolenia na budowę. Można więc zaryzykować stwierdzenie, że wskazane orzecznictwo narusza zasadę prawa do zabudowy, zgodnie z którą: „Każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami" (art. 4 prawa budowlanego).

Naruszenie zasady i brak konsekwencji

Niezależnie od opisanych wątpliwości, ostateczne decyzje o zmianie pozwolenia na budowę nie powinny być podważane jedynie z powodu ewentualnego naruszenia zasady tożsamości inwestycji. W szczególności nie można uznać takich decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż bez wątpienia w ich przypadku nie występuje żadna z przesłanek, które – zgodnie z utrwalonym orzecznictwem – warunkują rażące naruszenie prawa. Nie występuje więc oczywistość naruszenia prawa, tj. ewidentna sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a przepisem prawa stanowiącym jej podstawę prawną. Nie mamy do czynienia również z przepisem jednoznacznym, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, bez skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Wreszcie wydanie pozwolenia zamiennego z rzekomym naruszeniem zasady tożsamości inwestycji nie będzie powodowało skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Dlatego takie pozwolenie zamienne mogłoby co najwyżej zostać uznane za wadliwe w znikomym stopniu, nieprowadzącym do stwierdzenia jego nieważności.

Organy administracji zazwyczaj dość liberalnie oceniają wnioski o wydanie pozwoleń zamiennych. W świetle zasygnalizowanych wątpliwości taką praktykę należy ocenić pozytywnie.

Orzecznictwo a praktyka

Organy muszą wziąć pod uwagę, że odmowa udzielenia pozwolenia zamiennego z powołaniem się na rzekomą zasadę tożsamości inwestycji wymagałby w każdym przypadku udowodnienia, że proponowane zmiany doprowadziłyby do zrealizowania całkowicie innej inwestycji niż pierwotnie zamierzona. Tym samym organy musiałby udowodnić, że inwestor w rzeczywistości wnioskuje o zastąpienie pierwotnej inwestycji inną, a nie o zatwierdzenie zmian inwestycji.