Termin ratyfikacji umowy międzynarodowej

Jedną ze zmian, które Platforma Obywatelska chciałaby wnieść do Konstytucji RP, miałoby być związanie prezydenta terminem, w jakim powinien on dokonać ratyfikacji przedłożonej mu do podpisu umowy międzynarodowej. Przyjęcie takiego rozwiązania byłoby odpowiedzią na sytuację, w której prezydent Lech Kaczyński przez kilkanaście miesięcy zwlekał z ratyfikacją traktatu lizbońskiego, mimo że uzyskał na nią, wyrażoną w ustawie, zgodę Sejmu i Senatu. Problem, jaki może rodzić proponowana zmiana, polega głównie na tym, jakie skutki wiązałyby się z wprowadzeniem takiego terminu.

[srodtytul]Uprawnienie czy obowiązek[/srodtytul]

Zacząć jednak trzeba od odpowiedzi na pytanie, czy decyzja o ratyfikacji umowy międzynarodowej należy do obowiązków prezydenta czy do jego uprawnień (art. 133 ust. 1 pkt 1 konstytucji). Innymi słowy, czy prezydent musi w każdym przypadku umowę ratyfikować, czy też może ratyfikacji odmówić. Przypadek, gdy prezydent przed dokonaniem ratyfikacji występuje do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie jej zgodności z ustawą zasadniczą, jest szczególny i wymaga odrębnego potraktowania (art. 133 ust. 2). Jest rzeczą niewątpliwą, że gdy Trybunał orzeknie, iż umowa narusza Konstytucję RP, prezydent ratyfikować jej nie może.

Trzeba zarazem założyć, że prewencyjne wystąpienie do Trybunału jest działaniem podejmowanym przez prezydenta tylko wówczas, gdy, jako strażnik ładu konstytucyjnego w Rzeczypospolitej (art. 126 ust. 2), poweźmie on wątpliwość co do tego, czy przedłożona mu do ratyfikacji umowa ładu tego nie narusza. Bardziej skomplikowana jest sytuacja, w której prezydent albo uzyskał ze strony Trybunału sygnał, że umowa jest zgodna z konstytucją, albo gdy ma co do niej poważne zastrzeżenia innej natury niż konstytucyjne. Gdyby posiłkować się rozumowaniem przez analogię opartym na obowiązkach i uprawnieniach prezydenta w kwestii podpisywania ustaw, gdzie kierowanie ich do Trybunału albo wetowanie jest traktowane jako alternatywne (art. 122 ust. 3 – 5 konstytucji; albo weto, albo wniosek do TK), to orzeczenie TK stwierdzające konstytucyjność umowy należałoby uznać za zamknięcie sprawy i nałożenie na prezydenta obowiązku jej ratyfikacji (por. art. 122 ust. 3). Bardziej złożony przypadek polegałby na tym, iż Trybunał uznaje za niekonstytucyjne niektóre tylko postanowienia umowy. Gdy takie orzeczenie dotyczy ustawy, prezydent może w pewnych przypadkach podpisać ustawę z pominięciem jej niekonstytucyjnych przepisów (art. 122 ust. 4). Czy można to odnieść do ratyfikacji umów międzynarodowych? Bardzo to wątpliwe, bo umowa to akt co najmniej dwustronny, a partner (partnerzy) umowy może sobie nie życzyć, aby Rzeczpospolita czuła się związana jedynie częścią zawartych w niej postanowień.

[srodtytul]We władzy prezydenta[/srodtytul]

Pomijając zatem wniosek prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego, sprawą do rozważenia jest prawo prezydenta RP do odmowy ratyfikacji umowy międzynarodowej w ogóle. W doktrynie prawa konstytucyjnego zdania są podzielone. Profesor Paweł Sarnecki skłania się raczej do poglądu, że prawo takie prezydentowi nie przysługuje. Każda więc umowa międzynarodowa prawidłowo przekazana głowie państwa do ratyfikacji ratyfikacją musi być objęta. Dotyczy to zwłaszcza tych umów, na których ratyfikację zgodę wyrażają Sejm i Senat w drodze ustawy, a tym bardziej naród w drodze referendum ogólnokrajowego (art. 90). Natomiast profesorowie Bogusław Banaszak i Lech Garlicki zajmują w tej kwestii odmienne stanowisko. Ratyfikację umowy międzynarodowej uważają za leżącą w granicach dyskrecjonalnej władzy głowy państwa. Zgoda parlamentu nie ustanawia nakazu ratyfikacji, lecz ją zaledwie umożliwia. Dopiero zgoda narodu wyrażona w referendum jest równoznaczna z takim nakazem. Wynika to z pozycji narodu jako suwerena w państwie (art. 4). Przyłączam się do ich stanowiska.

Gdyby przyjąć, że prezydent nie może odmówić ratyfikacji umowy międzynarodowej, to jego rola w tej sprawie sprowadzałaby się do czysto formalnej i protokolarnej. Można nawet zapytać, po co obarczać tak ważny urząd, jak urząd prezydenta, takim zadaniem, skoro nie ma on tu (poza ewentualnym wnioskiem do Trybunału) nic do powiedzenia. Czy zatem nie lepiej byłoby wyposażyć w prawo ratyfikacji umów Radę Ministrów, która je zawiera (art. 146 ust. 4 pkt 10), albo parlament, który do części z nich ustosunkowuje się w drodze ustawy?

[srodtytul]Logiczna sprzeczność[/srodtytul]

Wprowadzenie terminu (bez względu na jego rozciągłość w czasie), w którym prezydent będzie, na mocy uchwały Sejmu, obowiązany do ratyfikacji umowy, stawia pod znakiem zapytania jego dyskrecjonalną władzę w tej dziedzinie. Co by się stało, gdyby termin ten upłynął bez pozytywnej dla umowy decyzji prezydenta – czy pominięto by wówczas procedurę ratyfikacji, czy umowę mógłby ratyfikować ktoś inny, czy prezydent popełniłby przez zaniechanie delikt konstytucyjny podlegający rozpatrzeniu przez Trybunał Stanu? Jak pogodzić dwie dyspozycje konstytucji: jedną, która sprowadza się do wyrażania ustawowej zgody na ratyfikację, i drugą, która wprowadza jej obowiązek w wyznaczonym terminie? Jeśli jedna norma danemu podmiotowi w tych samych okolicznościach dozwala dokonanie jakiegoś aktu, a druga je nakazuje, mamy do czynienia ze znanym z teorii i w praktyce prawa przypadkiem logicznej sprzeczności norm.

Sądzę, że nie naruszając prawa prezydenta do korzystania z przysługującej mu władzy dyskrecjonalnej, ustanowienie terminu, o jakim mowa, powinno zobowiązywać jedynie do podjęcia decyzji na „tak” lub na „nie” w odniesieniu do ratyfikacji danej umowy. Decyzja na „nie” nie musiałaby być ostateczna, ponieważ do umowy tej Polska mogłaby się (co do zasady) przyłączyć w późniejszym czasie czy przy udziale innego prezydenta. Sytuacja jednak byłaby w miarę klarowna. Obywatele Rzeczypospolitej i nasi zagraniczni partnerzy wiedzieliby, na co mogą, a na co nie mogą liczyć w związku z określoną decyzją głowy polskiego państwa. Jest to ważne zarówno ze względów prawnych, jak i politycznych.

Publicystyka