Pośpiech nie służy tworzeniu dobrego prawa

Ostatnie nowelizacje ustawy o VAT, a zwłaszcza zakres wprowadzanych zmian, były nie lada wyzwaniem dla podatników...

Roman Namysłowski:

Tempo prac nad zmianą przepisów o podatku od towarów i usług: trzy czytania podczas jednego posiedzenia Sejmu – jak było z ograniczeniem prawa do odliczenia przy nabyciu samochodów i paliwa do nich – może budzić wątpliwości. I nie ma znaczenia, że Ministerstwo Finansów od dawna uprzedzało o zmianach i każdy mógł się zapoznać z ich projektem. Do tego dochodzą prace Komisji Finansów Publicznych. Choć prowadzone całkiem sprawnie, to jednak głównie w pełnym składzie, a wtedy możliwość pogłębionej dyskusji jest niezwykle ograniczona. Kiedy wreszcie powstała podkomisja, tylko przez kilka godzin dyskutowała o tym, jaki będzie najwłaściwszy kierunek zmian i jak powinny wyglądać nasze przepisy, by w pełni odzwierciedlały prawo wspólnotowe. Mam wrażenie, że taki sposób procedowania odbija się na jakości stanowionego prawa. Chociaż trzeba przyznać, że Komisja Finansów Publicznych z uwagą wsłuchuje się w każdą opinię wygłaszaną w sprawie proponowanych zmian. Czasami tych głosów jest jednak zbyt mało.

Niepokoi nie tylko tempo prac. Zastrzeżenia można mieć również do vacatio legis.

Nikt nie ma wątpliwości, że zmiany w podatkach dochodowych wymagają odpowiedniego vacatio legis, że muszą zostać opublikowane w Dzienniku Ustaw najpóźniej do końca listopada, aby mogły obowiązywać w następnym roku podatkowym. Nikt nie zastanawia się jednak nad kwestią odpowiedniego vacatio legis w VAT. Powiem więcej: powszechne jest przekonanie, że pojęcie odpowiedniego vacatio legis nie dotyczy zmian do VAT. Dlaczego ten podatek miałby być inny niż PIT czy CIT?

To, że jest rozliczany w okresach miesięcznych, a w wielu przypadkach kwartalnych, nie oznacza, że podatnikom wystarczą dwa – trzy dni, by się zapoznać ze zmianami. Być może dzieje się tak dlatego, że nie było do tej pory jednoznacznego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, który na konkretnym przypadku wyraźnie by potwierdził, że taka praktyka także w odniesieniu do VAT jest niedopuszczalna. Choć był wyrok w sprawie zakładów pracy chronionej, w którym Trybunał niejako przy okazji wspomniał, że VAT również wymaga vacatio legis.

Vacatio legis to chyba jeden z problemów przy zmianach w VAT?

Tak. Cały proces legislacyjny to problematyczna kwestia. Poczynając od prac nad projektem w Ministerstwie Finansów i tego, że z niewiadomych powodów, choć pojawia się już na początku roku, do Sejmu trafia dopiero na jesieni. Czyli dokładnie wtedy, gdy posłowie mają tysiące innych spraw na głowie, np. przyszłoroczny budżet czy zmiany w ustawach o podatkach dochodowych, z których uchwaleniem muszą zdążyć. W podobnym stylu prowadzone są także prace nad obecną nowelizacją, która pierwotnie miała wejść w życie 1 lutego 2011 r., potem przesunięto tę datę na 1 marca, a teraz mówi się już o 1 kwietnia. Ten termin też jest mało realny, jeśli wziąć pod uwagę, że Senat zajmie się ustawą dopiero na początku marca i jeśli postanowi wprowadzić własne poprawki, to ustawa ponownie trafi do Sejmu, który będzie musiał je rozpatrzyć. Zrobi to zapewne dopiero w połowie marca. Potem pozostaje prezydent, który na decyzję o podpisaniu ma 21 dni. Może się więc okazać, że ustawa wejdzie w życie z kilkudniowym vacatio legis, a podatnicy znów będą musieli z marszu się do nich dostosować. Tym razem jednak można pochwalić Ministerstwo Finansów za skłonność do słuchania i wyjaśniania. To zupełnie nowa, niespotykana dotychczas postawa przejawiająca się chociażby w publikowanym na stronie internetowej ministerstwa objaśnianiu nowego prawa, w którym tłumaczy, jakie intencje mu przyświecały podczas wprowadzania konkretnych rozwiązań. Wyjaśnia też wątpliwości. Najlepszym tego przykładem jest burza wokół pakietów medycznych i tego, czy są one objęte VAT, czy nie.

Mimo dobrych chęci ministerstwa były zmiany, które wprowadziły spore zamieszanie wśród podatników, a nawet doprowadziły do wzrostu opodatkowania...

Tak, ale na ten efekt złożyły się dwie kwestie. Po pierwsze zmiana załączników do ustawy o VAT związana ze zmianą stawek podatkowych wynikłą z konieczności łatania dziury budżetowej. Po drugie zmiana klasyfikacji statystycznych stosowanych do celów VAT. Tak więc obie stały się powodem dużej niepewności podatników. Zwłaszcza że klasyfikowanie towarów i usług to nie jest coś, co w sposób łatwy można zdefiniować bez odwoływania się w wielu przypadkach do odpowiedniego organu.

Czy to odwołanie się do klasyfikacji statystycznych jest faktycznie konieczne?

Nie. Dyrektywa unijna nie odwołuje się ani do klasyfikacji wyrobów i usług, ani do klasyfikacji działalności gospodarczej. Komisja Europejska zwróciła już nam uwagę na to, że przewidziane w naszej ustawie zwolnienia od podatku i odwołanie do klasyfikacji statystycznych są niedopuszczalne. Prowadzi przecież do różnic w opodatkowaniu w poszczególnych krajach członkowskich. Krytyczna opinia Komisji odnośnie do zwolnień podatkowych dotyczyła ich zakresu, który był inny niż to, co wynika z przepisów dyrektywy. Zdarzało się bowiem, że to, co powinno być opodatkowane, było zwolnione od VAT, a z kolei to, co powinno być zwolnione, u nas było opodatkowane.

Przepisy dyrektywy, do wprowadzenia których Polska jest zobowiązana jako państwo członkowskie Unii Europejskiej, są czasami wyjątkowo nieprecyzyjne.

Owszem, dlatego właśnie regulacje dotyczące zwolnień są jednymi z najczęściej zaskarżanych do Trybunału Sprawiedliwości UE. Te przepisy nie są zbyt pomocne w konstruowaniu własnych zwolnień podatkowych, z tego też względu Ministerstwo Finansów miało problem z ich przygotowaniem.

Oddzielną kwestią jest to, że przepisy dyrektywy zostały przyjęte w latach 70. i po prostu nie przystają do dzisiejszej rzeczywistości. Dziś wiele podmiotów funkcjonuje inaczej niż przed laty, pojawiły się także nowe usługi. Najlepszym tego przykładem jest outsourcing, czyli wyprowadzanie pewnych usług na zewnątrz. Firmy nie robią tego, by uzyskać korzyść podatkową, ale dlatego, że z ekonomicznego punktu widzenia takie działanie ma sens. Chociaż należy przyznać, że dyrektywa daje w tym zakresie pewne możliwości. Jedna z ostatnich nowelizacji wprowadziła przepis, którego do tej pory w ustawie o VAT nie było, chociaż dyrektywa VAT kazała nam go wprowadzić już dawno. Pozwala on na zastosowanie zwolnienia dla usług wykonywanych na rzecz podmiotów zwolnionych, jeżeli usługi te są niezbędne do świadczenia usług zwolnionych. Wiele podmiotów zastanawia się właśnie, czy nie skorzystać z tego rozwiązania. Dzięki niemu biznesowo korzystny outsourcing przestanie być nieopłacalny ze względu na ograniczenia podatkowe. W podobny, ogólny sposób zapisane są inne zwolnienia w dyrektywie, można więc przypuszczać, że jeszcze długo będą one budziły wątpliwości i dyskusje w Unii.

Czy nie prościej będzie zmienić przepisy, skoro nie przystają do rzeczywistości?

To nie jest takie proste, jak na pierwszy rzut oka wygląda. Komisja Europejska od kilku lat boryka się z kwestią zwolnienia usług finansowych od opodatkowania VAT. Trwają oczywiście spory między poszczególnymi państwami członkowskimi dotyczące kształtu tych przepisów. Skoro więc sama Komisja Europejska ma trudności ze zdefiniowaniem tych przepisów, to jest to najlepszy dowód na to, jak bardzo skomplikowana jest ta materia. Dyrektywa daje jedynie pewne wskazówki co do intencji, bez dokładnego definiowania użytych pojęć.