RPO: Zagrożona prewencja

Rok 2009 był trzecim rokiem wykonywania przez rzecznika praw obywatelskich zadań krajowego mechanizmu prewencji (KMP). Niestety, dalsza realizacja tych zobowiązań jest zagrożona, bowiem na skutek cięć budżetowych istnieje prawdopodobieństwo zawieszenia kontroli miejsc zatrzymań. Byłby to powód do kompromitacji naszego kraju wobec ONZ, ale jeszcze gorsze jest utrzymywanie fikcji, że nasze obowiązki w pełni realizujemy.

Zacznijmy od informacji podstawowych. KMP jest niezależnym krajowym organem wizytującym ustanowionym na podstawie „Protokołu fakultatywnego do konwencji w sprawie zakazu stosowania tortur oraz innego okrutnego, nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (w skrócie: OPCAT). 18 stycznia 2008 r. minister sprawiedliwości (na podstawie uchwały Rady Ministrów) powierzył oficjalnie rzecznikowi praw obywatelskich pełnienie funkcji KMP. To zupełnie nowa, odrębna funkcja rzecznika. Chodziło o to, aby zadanie to wykonywał organ gwarantujący funkcjonalną niezależność, w tym niezależność personelu dysponującego odpowiednią wiedzą i kwalifikacjami.

Nie tylko areszty

W istocie KMP jest, mówiąc potocznie, inspekcją od więzień i zakładów psychiatrycznych po placówki dla nieletnich. Do zadań KMP należy regularne sprawdzanie sposobu traktowania osób pozbawionych wolności w miejscach zatrzymań w celu wzmocnienia, jeśli to niezbędne, ich ochrony przed torturami oraz „innym okrutnym, nieludzkim lub poniżającym traktowaniem albo karaniem". W wyniku kontroli przedstawiane są rekomendacje, przygotowywane są propozycje i uwagi do obowiązujących (bądź dopiero projektowanych) przepisów prawnych. Ponadto każdego roku powstaje specjalny raport z działalności KMP, który następnie jest publikowany. Raport ten jest pilnie analizowany przez odpowiedni podkomitet ONZ, a jego ocena silnie wpływa na wizerunek Polski.

W Polsce jest około  1800 jednostek wymagających wizytacji prewencyjnych, od aresztu poczynając, na domach opieki kończąc

Warto wiedzieć, że w Polsce jest około 1800 jednostek – miejsc pozbawienia wolności (w rozumieniu OPCAT) – które wymagają wizytacji prewencyjnych. Są to nie tylko areszty śledcze i zakłady karne, ale też schroniska dla nieletnich, pomieszczenia dla osób zatrzymanych w jednostkach policji i placówkach Straży Granicznej, policyjne izby dziecka, młodzieżowe ośrodki wychowawcze, ośrodki strzeżone dla cudzoziemców, wojskowe miejsca zatrzymań, szpitale psychiatryczne, izby wytrzeźwień, a nawet domy pomocy społecznej.

Nasze wizytacje w tych miejscach mają charakter działania prewencyjnego i są niezapowiedziane. Podczas ich trwania dokonuje się m.in. oglądu pomieszczeń, rozmów w cztery oczy z osobami pozbawionymi wolności (dobrowolnych i anonimowych) oraz starannej analizy dokumentacji prowadzonej w wizytowanym miejscu. Zalecane jest, aby w skład zespołów wizytujących (zrównoważonych pod względem płci) wchodzili obok prawników także lekarze czy psychologowie.

Nie trzeba uzasadniać, jak ważne są takie wizytacje dla osób pozbawionych wolności i ich rodzin, ale także dla realizacji podstawowych standardów.

Czym są tortury? W rozumieniu podpisanych przez Polskę konwencji jest to każde działanie, którym jakiejkolwiek osobie umyślnie zadaje się ostry ból lub cierpienie, fizyczne lub psychiczne, w celu uzyskania od niej lub od osoby trzeciej informacji lub wyznania w celu ukarania jej za czyn popełniony przez nią lub osobę trzecią albo o którego dokonanie jest ona podejrzana, a także w celu zastraszenia lub wywarcia nacisku na nią lub trzecią osobę albo w jakimkolwiek innym celu wynikającym z wszelkiej formy dyskryminacji, gdy taki ból lub cierpienie powodowane są przez funkcjonariusza państwowego lub inną osobę występującą w charakterze urzędowym lub z ich polecenia albo za wyraźną lub milczącą zgodą. Torturami nie jest natomiast ból lub cierpienie, jakie mogą być następstwem zgodnych z prawem sankcji, nieodłącznie związanych z nimi lub też wywołanych przez te sankcje przypadkowo.

Wszystko kosztuje

Art. 18 ust. 3 OPCAT zobowiązuje każde państwo do udostępnienia środków niezbędnych KMP dla efektywnej działalności. Oznacza to, że źródła finansowe i osobowe muszą umożliwiać wizytacje we wszystkich miejscach detencji, z zachowaniem zasad wynikających z protokołu. Także tzw. zasady paryskie, które powinny być wzięte pod uwagę w działalności KMP (art. 18 ust. 4), stanowią o niezależności finansowej instytucji działających na rzecz popierania i ochrony praw człowieka.

Władze RP, wyznaczając rzecznika praw obywatelskich na krajowy mechanizm prewencji nie przyznały mu jednak dodatkowych środków finansowych na ten cel. Co prawda, po interwencjach ówczesnego rzecznika Janusza Kochanowskiego, w pierwszym roku działalności nastąpiła jeszcze częściowa dopłata z rezerwy budżetowej państwa, ale większość kosztów funkcjonowania KMP była już pokrywana ze środków własnych Biura RPO, kosztem innej działalności. Budzi to poważne wątpliwości prawne, gdyż środki finansowe powinny być wyodrębnione na ten cel.

W projekcie budżetu RPO na 2009 r. na funkcjonowanie KMP przewidziano 2,5 mln zł. Założono zrealizowanie podstawowych minimalnych standardów w drugim roku jego funkcjonowania w Polsce, m.in. poprzez zwiększenie liczby etatów, co umożliwiałoby regularne sprawdzanie sposobu traktowania osób pozbawionych wolności w miejscach zatrzymań. Sejmowa Komisja Finansów Publicznych dokonała jednak całkowitego „obcięcia" środków na ten cel. W związku z tym rzecznik przedstawił problem na posiedzeniu plenarnym Sejmu RP. Przyniosło to pozytywny skutek: przyznanie 1 mln 400 tys. zł na działalność KMP. Kwota ta była jednak nieadekwatna do rzeczywistych potrzeb i nie pozwoliła na rozwinięcie działalności.

W toku prac nad budżetem państwa na rok 2010, budżet Biura RPO znowu zmniejszono o 1,3 mln zł, czyli niemal o całą sumę, jaka była przyznana na działalność KMP w 2009 r. Oznaczało to konieczność ograniczenia wykonywania zadań KMP, która i tak dalej odbywała się kosztem innej ustawowej aktywności RPO. Przedstawiciele rzecznika przeprowadzili w sumie wizytacje tylko 80 różnego rodzaju miejsc zatrzymań położonych na terenie całego kraju. W porównaniu z 2009 r. liczba wizytacji zmniejszyła się o 26 i dokonano ich najwyższym wysiłkiem.

Mamy rok 2011 i znowu środki przewidziane w budżecie państwa na funkcjonowanie Biura RPO zostały znacząco zmniejszone przez Sejm w stosunku do planowanych. Pociągnęło to za sobą dalsze ograniczenie sumy związanej z pokryciem kosztów funkcjonowania KMP, a co za tym idzie brak możliwości zatrudnienia absolutnie niezbędnej ilości specjalistów do wykonywania nałożonych zadań.

Zawiesić czy pomóc

W tym stanie rzeczy RPO nie pozostaje nic innego, niż wystąpienie do marszałków Sejmu i Senatu z prośbą o zapewnienie wystarczających środków budżetowych albo o zawieszenie wykonywania przez Polskę zobowiązań wynikających z OPCAT do czasu, gdy poprawi się sytuacja finansowa kraju. Uważam, że postępując uczciwie, powinnam zawiesić wizytacje. Nie mogę przecież udawać, że za pomocą pięciu pracowników – nawet tak jak obecnie stale podróżujących – dokonuję wystarczającej liczby kontroli prewencyjnych.

Należy wyjaśnić, że w celu uniknięcia zawieszenia wykonywania ustawowych obowiązków oraz zobowiązań międzynarodowych RP w zakresie KMP należałoby dofinansować budżet BRPO w roku bieżącym o 475 tys. zł, jak również zapewnić w przyszłorocznym budżecie kwotę 1 mln 784 tys. zł. Marszałek Sejmu chciał przekazać na rzecz KMP ewentualne oszczędności Kancelarii Sejmu, ale i to okazało się prawnie niemożliwe.

Zdecydowałam się o tym wszystkim powiadomić opinię publiczną, aby było jasne, że postawiono mnie w sytuacji bez dobrego wyjścia. W żadnym wypadku nie chciałabym podejmować działań, które mogłyby prowadzić do podważania wiarygodności Polski i determinacji naszego państwa w zakresie wdrażania mechanizmów ochrony praw człowieka ustalonych na poziomie międzynarodowym. Jednak nie mogę również udawać, że Polska wywiązuje się obecnie należycie z przyjętych zobowiązań, bo byłoby to niezgodne z prawdą. Pozostaje mi tylko apelować do premiera – który jest informowany o szczegółach sprawy – jak również do Sejmu i Senatu RP o znalezienie rozsądnego wyjścia z tej sytuacji. Tym bardziej że jesteśmy tuż przed polską prezydencją w Unii, co dodatkowo uwrażliwia Europę i świat na każde tego typu niekorzystne wydarzenie czy problem w naszym kraju. Co gorsza, jesteśmy w tym roku jesienią gospodarzem międzynarodowej konferencji (w ramach prezydencji) na temat realizacji konwencji OPCAT.

Najważniejszym powodem do podjęcia działań w obronie krajowego mechanizmu prewencji jest jednak sytuacja osób zatrzymanych, przebywających w ośrodkach wychowawczych, domach opieki społecznej etc. Ich los i tak jest nie do pozazdroszczenia, mimo że znaleźli się tam z różnych powodów. Należy im się pełna ochrona przed niedopuszczalnymi cierpieniami. Tak zwyczajnie, po ludzku. I tak jak przystało na demokratyczne państwo prawne po ponad 20 latach od zmiany ustroju.