Radni: Lobbing samorządowy

Choć ustawa o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa (ustawa) obowiązuje od pięciu lat, samorządy nie zdołały wykonać obowiązku określenia sposobu postępowania z podmiotami wykonującymi zawodową działalność lobbingową oraz z tymi, którzy ją wykonują bez wpisu do rejestru czynności z zakresu zawodowej działalności lobbingowej (art. 16 ust. 2).

Zjawisko nacisku lobbystów na władze lokalne nie różni się od innych odmian lobbingu. Tak metody, jak i środki oraz stosowane strategie są podobne. Odmienna jest jedynie skala tej działalności i inne są obszary tematyczne. A wśród tych ostatnich lobbyści reprezentują najczęściej interesy związane z zagospodarowaniem przestrzennym, uzyskiwaniem korzystnych decyzji dotyczących zabudowy terenu czy przeznaczenia gruntów.

Bardzo rzadko dochodzi do uchwalania odrębnych regulacji odnoszących się wyłącznie do lobbingu samorządowego. Takie akty prawne obowiązują w USA i Kanadzie, a w Europie jedynie we włoskiej Toskanii. Najczęściej działalność lobbingową normuje się na poziomie ogólnokrajowym i odnosi się ona do wszelkich jej odmian, łącznie z samorządowym.

Podczas prac komisyjnych nad ustawą zastanawiano się, czy jej zakresem objąć również poziom samorządowy. Posłowie chcieli go wyłączyć. Eksperci komisji (prof. Piotr Winczorek, prof. Andrzej Rzepliński) zwrócili jednak uwagę, że struktury samorządowe są miejscem, gdzie spełnia się działalność lobbingowa.

Na rozciągnięcie zakresu ustawy na poziom lokalny miały także wpływ wyniki badań odnoszące się do lobbingu w naszym kraju (W. Wesołowski, B. Post, Polityka i Sejm. Formowanie się elity politycznej, Warszawa 1998). Okazało się, że samorządowcy są dwa razy bardziej zaangażowani w lobbing na rzecz zaprzyjaźnionych przedsiębiorstw niż parlamentarzyści. Zdaniem deputowanych co czwarty polityk (23,1 proc.) uwzględnia w swojej działalności publicznej interes określonej firmy, natomiast według radnych w co trzecim wypadku (32,9 proc.). Dane te świadczą o tym, że lobbing samorządowy jest prowadzony bardzo intensywnie i jest on bardziej skuteczny od parlamentarnego. Z tych powodów ustawodawca zdecydował się ostatecznie na przyjęcie regulacji normującej działalność lobbingową prowadzoną wobec wszystkich organów władzy publicznej.

Nasza ustawa, określając adresatów działań lobbingowych, stwierdza wprost, iż są nimi „organy władzy publicznej", nie określając bliżej katalogu tych podmiotów. Jedyną wskazówką interpretacyjną jest zastrzeżenie zawężające kategorię adresatów lobbingu do organów władzy publicznej biorących udział w stanowieniu prawa.

Według definicji autorstwa prof. Janusza Trzcińskiego do „organów władzy publicznej" należą „organy państwa, organy samorządu terytorialnego, a także podmioty, które choć nie są organami państwa ani organami samorządu terytorialnego, to wykonują określone zadania publiczne niezależnie od formy zlecenia (powierzenia) im tych zadań, niezależnie od formy organizacyjnej, jaką ten podmiot posiada".

Jak widać, pojęcie organu władzy publicznej obejmuje również władze lokalne. Nie powinno zatem budzić żadnych wątpliwości, że organy samorządu terytorialnego, które przecież tworzą akty prawa miejscowego, podlegają w pełnym zakresie wszystkim rygorom wynikającym z ustawy.

Ustawa uznaje każde działanie zmierzające do wywarcia wpływu na proces stanowienia prawa. Oznacza to, że przedmiotem lobbingu jest oddziaływanie na prawotwórstwo, co obejmuje stanowienie prawa powszechnie obowiązującego (np. konstytucji, ustaw), jak i obowiązującego wewnętrznie (np. zarządzeń, uchwał), prawa wiążącego na obszarze całego kraju (np. ustaw i rozporządzeń), a także lokalnego (aktów prawa miejscowego). Proces stanowienia prawa należy rozumieć maksymalnie szeroko i odnosić nawet do etapu konsultacji i opiniowania projektów.

To prawda, że ustawa odnosi się szczegółowo do ustaw i rozporządzeń. Brak nałożenia na samorządy obowiązku publikacji prac legislacyjnych, dotyczących aktów prawa miejscowego czy możliwości organizowania wysłuchań publicznych wobec tych aktów, nie oznacza jednak, że pozostałe ustawowe nakazy nie odnoszą się do władz lokalnych.

Chcąc uczynić proces lobbowania przejrzystym i poddać go kontroli, ustawodawca wprowadził obowiązek przygotowania procedur kontaktowania się urzędników z lobbystami.

Regulacje odnoszące się wyłącznie do samorządowego lobbingu obowiązują w USA i Kanadzie, a w Europie jedynie we włoskiej Toskanii

W wyniku przeprowadzonego badania, które objęło wszystkie miasta powiatowe województwa opolskiego, okazało się, że na terenie Opolszczyzny jedynie sejmik województwa przyjął procedurę określającą sposób kontaktowania się pracowników urzędu z lobbystami. W pozostałych organach samorządowych tego typu procedury nie występują. Podobnie jest w samorządach innych województw. Oznacza to, że ustawowy obowiązek sformalizowania kontaktów urzędników samorządowych z lobbystami nie jest zrealizowany.

Nieobecność odpowiednich procedur może być wynikiem braku znajomości ustawy (kiedy prowadziłem w 2008 r. inne badanie na temat lobbingu w urzędzie miasta w W., kilku radnych pomyliło „lobbing" z „mobbingiem") albo konsekwencją jej błędnej wykładni. Przykładem może być stwierdzenie, że ustawa „odnosi się [...] do procesu stanowienia prawa w formie ustaw oraz rozporządzeń, zatem nie dotyczy aktów prawa miejscowego, jakie uchwalane jest przez radę powiatu prudnickiego" albo że ustawa „nie zawiera żadnego przepisu, który by wskazywał, jakie instytucje prawodawcze mają obowiązek dopuścić do swych prac lobbystów" (Urząd Miejski w Strzelcach Opolskich). Jeszcze inaczej ustawę interpretuje starostwo w Brzegu. Fakt braku procedury uzasadniło tym, że wobec starostwa nie były prowadzone dotąd działania z zakresu zawodowej działalności lobbingowej.

Brak funkcjonowania procedur określających sposób lobbowania powoduje zwiększone niebezpieczeństwo prowadzenia lobbingu „kowbojskiego", nieopartego na żadnych formalnych zasadach. Wywołuje to niepewność urzędników co do sposobu dokumentowania takich kontaktów, brak rozpoznawalności zawodowych lobbystów niewpisanych do rejestru, czyli poważne utrudnienie w stosowaniu minimalnych form kontroli nad samorządową działalnością lobbingową. Prowadzić to może do nadużyć, a nawet korupcji.

Błędem ustawodawcy było nałożenie na kierowników urzędów obsługujących władze publiczne obowiązku przygotowania procedur kontaktowania się z zawodowymi lobbystami. Wskutek tego tylko na szczeblu ministerialnym funkcjonuje 17 różnych procedur, a większość organów samorządowych nie ma ich wcale. Z tego względu należy w pierwszej kolejności postulować do władz samorządowych o niezwłoczną realizację ustawy w zakresie stworzenia procedur lobbingowych i zaznajomienia pracowników z ustawą. Wobec ustawodawcy z kolei trzeba wysunąć postulat stworzenia ujednoliconych procedur lobbingowych i unormowania sposobów kontaktowania się urzędników z lobbystami w ustawie, a nie jak dzisiaj w aktach o charakterze obowiązującym wewnętrznie.

Autor współpracuje z Kancelarią Radcy Prawnego A. Szadok-Bratuń