Winczorek: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego ws. podwyższenia wieku emerytalnego nie zdemolował konstytucji

Rz: Wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie podniesienia wieku emerytalnego do 67 lat nie tylko rozczarował tych, którzy o kilka lat dłużej muszą czekać na emeryturę (wielu pewnie bez pracy). Były też komentarze, że pod hasłem równowagi budżetowej można demolować konstytucję. ?Czy Trybunał musi tę równowagę uwzględniać?

Piotr Winczorek, konstytucjonalista, Uniwersytet Warszawski:

Nie mogę się zgodzić z twierdzeniem, że Trybunał demoluje konstytucję...

Była to raczej uwaga do rządu...

Też nie całkiem mogę się zgodzić, dlatego że konstytucja, gdy chodzi o zabezpieczenie społeczne na wypadek niezdolności do pracy ze względu na chorobę, inwalidztwo czy po osiągnięciu wieku emerytalnego, przewiduje, że obywatel ma prawo do świadczeń. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa jednak ustawa, czyli konstytucja odsyła tutaj do ustawy. Ustawa może określać na przykład, jaka jest wysokość emerytur, jaka jest wysokość składek, na rzecz jakiej instytucji te składki są przeznaczane, jak się oblicza wysokość emerytury na przykład w zależności od stażu pracy, wieku. Gdy idzie o wiek emerytalny, to również określa go ustawa, a nie konstytucja. Dlatego też może być to wiek wyższy, niższy, ale określony ustawą. W niej jest mowa o osiągnięciu wieku emerytalnego.

Te ustawy też jednak podlegają ocenie konstytucyjnej. Niektórzy żartowali, jeśli w ogóle tu można mówić o żartach, że rząd mógłby sobie wymyślić 80 lat jako wiek emerytalny. Nie wiem, czy wystarczyłby argument, że o tym decydują ustawy. Gdy w kwietniu zeszłego roku Europa tonęła w kryzysie, portugalski Trybunał zakwestionował część programu oszczędnościowego rządu, uznając, że takie obciążenia wszystkich obywateli idą zbyt daleko. ?A Portugalia była w gorszym położeniu...

Trudno mi mówić, w jakim położeniu była Portugalia, jakie są tam przepisy socjalne. Oczywiście, wiek emerytalny nie może być ustalany arbitralnie. Ktoś mógłby bowiem powiedzieć: to niech wynosi 40 lat. Nie jest ustalany arbitralnie, tylko bierze się, przypuszczam, pod uwagę takie okoliczności jak średnia długość życia, liczba lat przepracowanych, a przede wszystkim to, czy przez pracę i składki zebrało się odpowiednie fundusze na pokrycie potrzeb emerytalnych. Nie tylko tych, którzy bezpośrednio korzystają, są beneficjentami tych wypłat, ale także ogólnego funduszu, który będzie przeznaczany na te cele przez państwo. Chcę podkreślić, że wchodzą w rachubę jeszcze takie aspekty jak zasada równości. Na ogół mówi się o równości w kontekście tego, żeby nie dyskryminować kobiet, choć może to dotyczyć także mężczyzn. ?Czy równy wiek emerytalny dla mężczyzn i kobiet to właściwe rozwiązanie? Jeśli chodzi o kwestie finansowe, trzeba pamiętać, że konstytucja również do tego się odnosi.

Czy uwzględnianie elementów budżetowych, czyli finansowej kondycji państwa, jest już w Polsce stałym trendem? Czy on wynika z konstytucji lub jej interpretacji? A może z potrzeby chwili?

Sądzę, że różne rzeczy wchodzą tu w rachubę. Wymagania konstytucyjne są istotne. Jeden artykuł w konstytucji (216 ust. 5) mówi, że nie można przekraczać pewnego poziomu długu publicznego, chodzi o 3/5 wartości rocznego produktu krajowego brutto. Chodzi o to, żeby państwo nie było nadmiernie obciążone. Państwo to nie są zaś ministrowie czy sędziowie Trybunału Konstytucyjnego, tylko my wszyscy. To my będziemy obciążenie długami, które trzeba w przyszłości płacić. To również musi być brane po uwagę. Proszę sobie wyobrazić, że obniża się czy utrzymuje wiek emerytalny na obecnym poziomie. Co może z tego wyniknąć? Między innymi to, że będzie trzeba płacić na emerytury znaczne kwoty, które mogą być potrzebne także na inne cele, choćby na obsługę świadczeń zdrowotnych czy edukacyjnych lub obronność.

Godząc się jednak z tym, ?że Trybunał w swym orzecznictwie uwzględnia element budżetowy, finansowy, chyba się też godzimy, że nie decyduje wtedy w jego orzecznictwie wyłącznie sucha litera prawa, ale także owa równowaga, by nie powiedzieć: polityka.

Oczywiście, to nie tylko litera prawa. Na przykład produkt krajowy brutto się zmienia, rośnie w ciągu lat, z tego powodu ta granica 3/5, której nie można przekroczyć, się przesuwa. Jeżeli ten produkt wzrasta, jest w kraju pomyślna koniunktura gospodarcza, to te 3/5 będzie oznaczało coś więcej. Jeśli są kłopoty i produkt pada, to 3/5 znaczy mniej. To oczywiście jest kwestia pozakonstytucyjna. Możność podejmowania decyzji politycznych jest atrybutem władz wykonawczych, nie oznacza to jednak, że władza ta jest nieograniczona. Z zasady państwa prawnego wynika bowiem, że ustawa budżetowa powinna odzwierciedlać, w miarę możliwości finansowych państwa, zobowiązania ciążące na państwie, a wynikające z odrębnych ustaw. I trochę polityki, i trochę gospodarki.

Tak samo w orzecznictwie Trybunału?

Zdarzało się, że Trybunał, biorąc pod uwagę skutki finansowe swoich orzeczeń, odkładał ich wejście w życie, żeby można było na przykład nie zaskakiwać koniecznością dokonywania jakichś rozszerzonych wydatków lub też cięć budżetowych. Bo i to może wchodzić w rachubę, kiedy ustawa okaże się niezgodna z konstytucją.

W tym wypadku Trybunał nie zastopował rządowej reformy. Gdyby zastopował, a tym bardziej wskazał w orzeczeniu, że tego albo tamtego nie wolno rządowi przy emeryturach robić, to ograniczyłby mu też pole manewru na przyszłość. Może byłoby jeszcze gorzej.

Teoretycznie może tak zrobić z każdą ustawą. Ale to jest właściwość orzecznictwa konstytucyjnego. I tu jest problem rzeczywisty, często podnoszony przy rozmaitych okazjach: czy sędziowie, którzy nie są wybierani przez obywateli, mogą podejmować decyzje torpedujące działania organu państwa, jakim jest parlament wybierany właśnie przez obywateli? To jest dylemat, który się w wielu krajach pojawia. Poza demokracją jest jednak także prawo. Zasadą suwerenności narodu jest także zasada legalizmu w działaniu organów państwa. Oczywiście zawsze istnieje problem, czy decyzja, zresztą nie tylko Trybunału Konstytucyjnego, także każdego sądu, jest wystarczająco prawnie uzasadniona, aby mogła zapaść właśnie w takiej postaci, w jakiej zapadła. Ci, którzy zostali dotknięci taką decyzją, będą uważali, że nastąpiło nadużycie, że sędziowie działają np. z inspiracji władz czy jakichś wpływowych osób. Zawsze się to zdarza. Na takie dictum trudno dać odpowiedź, która niezadowolonych przekona.

Mieliśmy do tej pory spór o emerytury między koalicją ?rządową a opozycją i częścią społeczeństwa. Po wyroku Trybunału Konstytucyjnego także mamy spór i opozycja zapowiada cofnięcie tych zmian, gdy dojdzie do władzy. Czy to nie pokazuje, ?że możliwości rozstrzygania takich sporów na drodze trybunalskiej ?są ograniczone? Może dla takich spraw lepszy byłby polityczny kompromis między partiami, między grupami społecznymi?

Być może dobrze byłoby taki kompromis zawrzeć, pod warunkiem jednak, że ci, którzy na przykład uważają, że można byłoby utrzymać obowiązujące przepisy emerytalne, gdy idzie ?o wiek, powiedzą także, jak w przyszłości rozwiązać problem zapewnienia świadczeń wzrastającej grupie osób.

Jest zapewne jakieś pole manewru: nie tak radykalne podniesienie wieku emerytalnego, znalezienie innych pieniędzy. Chodzi mi ?o model rozwiązywania fundamentalnych sporów. ?Zdaje się, że tu nie było nawet poważniejszych prób. O zmianach dowiedzieliśmy się znienacka.

Jeśli nie było prób rozmawiania na ten temat, tłumaczenia w sposób racjonalny, dlaczego się takie decyzje podejmuje w drodze ustawodawczej, to można nad tym ubolewać.

Może w Polsce mamy za mało narzędzi czy procedur koncyliacyjnych?

Można by w tej sprawie rozpisać referendum. Ale czy pan sądzi, że w takim referendum, nawet gdyby padały najbardziej racjonalne argumenty za podniesieniem wieku emerytalnego, głosujący ?by się na to zgodzili? Przecież to uderza w ich interes. Lepiej mieć szansę przejścia na emeryturę w wieku 65 lat niż 67 lat. Tam, gdzie w grę wchodzą interesy ekonomiczne, nie można wymagać od ludzi, że będą decydowali wbrew swoim subiektywnie rozumianym interesom.

W referendum ktoś wygrywa, ?ktoś przegrywa. Ja dopytuję ?o to, co zrobić, żebyśmy poniekąd wszyscy wygrali, bo na tym polega ugoda.

Musi być jednak podjęta decyzja – taka czy owaka.

Pewnie rzeczy można dogadać ?i wtedy spór jest mniejszy. ?Chodzi mi o to, żeby tak fundamentalne zmiany były poprzedzone solidną dyskusją, może negocjacjami...

Na pewno powinny wziąć w nich udział związki zawodowe, organizacje społeczne. Tym bardziej że mamy przed sobą jeszcze inne problemy związane z emeryturami. Co z emeryturami mundurowymi, co z górniczymi, ?a co z KRUS? To też są problemy, które trzeba będzie kiedyś rozwiązać. Kto ma podjąć decyzję? Gdy się zapyta górników, czy chcą przejść na normalny system, podobnie żołnierzy, policjantów, to odpowiedzą , że nie, bo to nie leży w ich interesie.

Jest jeszcze prezydent. Ma przecież prawo weta. Gdyby zawetował ustawę albo tym postraszył,? też zmusiłby rząd do jakiegoś kompromisu.

Ale weto Sejm może odrzucić. Prezydent może też przekazać ustawę do rozstrzygnięcia Trybunałowi. Tego prezydent nie zrobił, choć może powinien. ?Ktoś się jednak na to zdecydował ?i Trybunał się sprawą zajął.