Arkadiusz Babczuk: Jak zmniejszyć zadłużenie gmin

Rz: Sebastian Chwałek, wiceminister spraw wewnętrznych i administracji, zapowiedział zmiany w ustawie o finansach publicznych. Mają one zapobiec niekontrolowanemu wzrostowi zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Co nowelizacja powinna regulować?

Arkadiusz Babczuk: Przede wszystkim wyeliminować możliwość finansowania wydatków bieżących z wolnych środków wymienionych w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych.

Przepis ten dopuszcza finansowanie deficytu budżetowego wolnymi środkami wynikającymi z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych. Czy to oznacza, że samorządy zadłużają się na zapas?

To dosyć popularny w ostatnich czasach mechanizm. Gmina albo powiat planuje w budżecie jednoroczne wydatki inwestycyjne na wyrost, wskazując, że zostaną sfinansowane przychodami zwrotnymi. Oczywiście inwestycji nie zamierza prowadzić, natomiast kredyty czy pożyczki rzeczywiście zaciąga. W ten sposób na koniec roku budżetowego pojawiają się wolne środki – właśnie te, o których mowa w art. 217 ust. 1 pkt 6 wspomnianej ustawy – już w kolejnym roku budżetowym można je przeznaczyć na finansowanie wydatków bieżących.

Innymi słowy, samorządy znalazły sposób, jak mimo zakazów finansować wydatki bieżące pożyczką i kredytem?

Dokładnie tak, dlatego wskaźnik z art. 242 ustawy o finansach publicznych powinien zostać zmodyfikowany, aby im to uniemożliwić.

Jakie instrumenty prawne trzeba jeszcze wprowadzić do ustawy o finansach publicznych, by uchronić samorządy przed nadmiernym zadłużaniem się?

Przede wszystkim należy uszczelnić indywidualny wskaźnik zadłużenia poprzez wyeliminowanie długu nim nieobjętego [art. 243 ustawy o finansach publicznych – red.]. Chodzi o zobowiązania z tytułu leasingu zwrotnego, sprzedaży zwrotnej, sprzedaży na raty czy forfaitingu. Z drugiej strony wzoru (prawej) należy wyeliminować możliwość uwzględniania dochodów planowanych np. w wieloletniej prognozie finansowej ze sprzedaży mienia. Poszedłbym wręcz dalej. Wprowadziłbym zakaz ujmowania w budżecie planowanych dochodów ze sprzedaży majątku. Powinny być w budżecie uwzględniane dopiero po transakcji.

A jak wyeliminować wpływ zdarzeń losowych na kształtowanie się indywidualnego wskaźnika zadłużenia?

Poprzez wydłużenie okresu uwzględnianego przy obliczaniu wskaźnika z art. 243 ustawy o finansach publicznych. Trzy lata budżetowe to zdecydowanie za mało. Powinny być co najmniej cztery.

Minister Chwałek mówił także o uregulowaniu zaciąganych przez gminy zobowiązań w parabankach.

To ze względu na bardzo wysokie oprocentowanie pożyczek parabankowych, które zamiast kołem ratunkowym dla gminy mogą się stać zagrożeniem dla jej płynności finansowej. Dlatego ustawa powinna zabraniać samorządom zaciągania pożyczek innych niż bankowe. Z zastrzeżeniem, że zakaz ten nie dotyczy kredytów i pożyczek zaciąganych np. w międzynarodowych instytucjach lub od pożyczkodawców z sektora finansów publicznych, takich jak Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej czy też wojewódzkie fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej . Wykaz wyjątków mogłoby zawierać specjalne rozporządzenie wydawane przez Radę Ministrów.

Mamy też przykład zachodniopomorskich Ostrowic, chyba najbardziej zadłużonej gminy w Polsce. Premier Beata Szydło postanowiła wprowadzić do niej zarząd komisaryczny. Okazało się jednak, że tę decyzję skutecznie zablokowały władze gminy, które po prostu zaskarżyły ją do sądu administracyjnego.

Do art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, który reguluje przesłanki zawieszenia organów gminy i wprowadzenie zarządu komisarycznego, należałoby dopisać, że taką przesłanką jest też nieopracowanie programu naprawczego przez władze gminy, a także negatywna opinia regionalnej izby obrachunkowej o nim. W ustawie należy wprost zapisać, że w takich sytuacjach rozstrzygnięcie nadzorcze zawieszające organy gminy i wprowadzające zarząd komisaryczny jest natychmiast wykonalne, a skarga do sądu administracyjnego tej wykonalności nie powstrzymuje.

To jednak nie spowoduje, że finanse gminy natychmiast się poprawią. Czy rządzi wyłoniony w wyborach wójt i rada, czy ustanowiony z woli premiera komisarz, dług pozostaje...

Dlatego też postuluję wprowadzenie regulacji upadłościowych polegających na możliwości umorzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie części zadłużenia jednostki samorządu terytorialnego, w której wprowadzono zarząd komisaryczny.

Ale żeby taki wyrok wydać, sąd administracyjny musiałby mieć jakieś kryteria miarkowania, jaką część zadłużenia gminy umorzyć. W ustawie ich brakuje.