W kuchni władzy

Samolot leci z Warszawy do Brukseli 130 minut. Dla wielu urzędników z różnych polskich ministerstw to jedna z nielicznych okazji, żeby wymienić się informacjami o podejmowanych decyzjach na poszczególnych etapach unijnych negocjacji. Wciąż resortowość – postpeerelowskie brzemię – ciąży na organizacji państwa. Antidotum miał się stać konstytucyjny zapis o prowadzeniu polityki rządu w formie działów administracji rządowej, który przybrał formę nieustannie modyfikowanej ustawy.

Miały one ułatwiać poszczególnym premierom tworzenie rządu niemalże z klocków i wygodnie wyznaczać zadania poszczególnym ministrom, zwanym odtąd w ustawach i rozporządzeniach ministrami właściwymi do spraw danego działu. Z drugiej strony sztywna struktura działów miała ukrócić „racjonalizatorskie” pomysły polityków w mnożeniu ministerialnych stołków. Tyle mówiła teoria. Niestety, praktyka odzwierciedlała stare nawyki.

Przede wszystkim nie powstał główny urząd administracji publicznej koordynujący całość zaplecza administracji (ale i dbający o strategiczne kierunki jej rozwoju), zaś jego zalążek w postaci Urzędu Służby Cywilnej PiS zlikwidował. W rezultacie konserwowana jest struktura branżowa, ponieważ to na dział przeznacza się pieniądze w budżecie i to zarówno na działania merytoryczne, jak i administracyjne. Obecnie są aż 34, częściowo lub w ogóle nieskorelowane z politykami wspólnotowymi Unii Europejskiej np. w zakresie społeczeństwa informacyjnego czy też w zakresie badań i rozwoju technologicznego.

Toteż doraźnie poprawiając ustawę o działach, dotarliśmy do „ściany” możliwych zmian. Tymczasem nie ma mowy o efektywnym zarządzaniu państwem należącym do UE, jeśli nie zastąpimy działów adekwatnymi obszarami polityk, a tzw. ministra właściwego – ministrem odpowiadającym za daną politykę. A przecież właśnie wspólne polityki, których jest 30 (w tym pochłaniająca ok. 60 proc. budżetu UE wspólna polityka rolna) muszą być głównym punktem odniesienia dla krajowej administracji.

W PRL mieliśmy ministerstwa Przemysłu Ciężkiego, Przemysłu Lekkiego, były też resorty od węgla kamiennego i maszyn. W rządzie PiS, by udobruchać LPR, powstało kadłubkowe Ministerstwo Gospodarki Morskiej, teraz znowu wklejane w kompetencje odrodzonego Ministerstwa Infrastruktury. Siłą rzeczy w gospodarce centralnie zarządzanej resort był nieodzownym elementem jej struktury: od zakładu pracy (to było wówczas jedynie słuszne określenie przedsiębiorstwa) poprzez branżowe zjednoczenie (peerelowski holding) aż do branżowego ministerstwa. Każdy minister był udzielnym księciem, panem na włościach, który składał hołd lenny jedynie towarzyszom z Komitetu Centralnego PZPR – tym, co odpowiadali za daną branżę.

Ta feudalna struktura przetrwała koniec PRL. Szkoda, że wciąż się do niej wzdycha przy wszystkich rządowych układankach, w czym wydatnie utwierdzają polityków poszczególne branże. Mieć własnego ministra, który pogłaszcze po główce, powie dobre słowo na branżowej konferencji, pochwali za „badania i rozwój” i wstawi się za gnębionym niewątpliwie sektorem do premiera – oto wizja rządzenia poważnym krajem UE i NATO, jaka w XXI wieku pokutuje wśród rodzimego biznesu.

Kiedy staliśmy się członkami Unii Europejskiej, zarządzanie państwem przy branżowej (czy mówiąc „po europejsku” sektorowej) mentalności polityków, mediów i biznesu zdecydowanie się skomplikowało. W każdym resorcie musi być przynajmniej jeden wiceminister stale oddelegowany do udziału w pracach ciał Komisji Europejskiej. Ba! Są takie ministerstwa, jak np. Ministerstwo Finansów, w którym szefowie departamentów przede wszystkim słuchają się Brukseli (zresztą zgodnie z logiką naszego członkostwa w UE), potem ustalają, co o tym myśli tzw. kierunkowy wiceminister. To tendencja ogólnoeuropejska. Politykę uprawia się na poziomie biurokratycznym lub, jak kto woli, eksperckim. Jeśli tam zostanie osiągnięte porozumienie, to polityk-minister nie powinien podważać ustaleń, jak to się zdarzało wicepremierom Andrzejowi Lepperowi i Romanowi Giertychowi.

Wszakże istotą funkcjonowania wszelkich struktur Unii Europejskiej jest tzw. komitologia (czyli procedura komitetowa). Nazwą tą określa się prace prowadzone przez rozliczne komitety i grupy robocze w UE.

Procedura komitetowa została pomyślana jako swoisty mechanizm kontroli ograniczający autonomię Komisji Europejskiej w zakresie jej uprawnień wykonawczych. Nakłada ona na Komisję obowiązek współpracy z różnego rodzaju komitetami, w których skład wchodzą przedstawiciele narodowych rządów. Komisja musi się z nimi konsultować przed podjęciem decyzji. Procedura ta została przyjęta przez Radę UE w lipcu 1987 r. i zmodyfikowana w czerwcu 1999 r. jako tzw. Comitology Decision. Rada UE ustala strukturę komitetów, w których skład wchodzą reprezentanci państw członkowskich, po jednym z każdego kraju.

Przejmując w 2011 roku prezydencję w Unii Europejskiej, Polska będzie musiała przygotować prawie 300 grup roboczych. Oznacza to, że już czas zacząć szukać fachowców

Przewodniczy im wyższy funkcjonariusz Komisji, przeważnie w randze dyrektora, który kontroluje porządek posiedzeń i przedstawia komitetowi propozycje decyzji. Nie ma on jednak prawa do głosowania. Opinie komitetów przyjmowane są kwalifikowaną większością głosów. Przedstawiciele poszczególnych państw otrzymują taką liczbę głosów, jak podczas głosowania w Radzie UE. Formalnie termin „komitet” dotyczy wyszczególnionych w decyzji 237 komitetów doradczych i wdrażających prawo UE. Niemniej potocznie stosuje się do wszystkich innych ciał roboczych Komisji, których na koniec 2006 było ok. 1350 (liczba ta stale się zmienia).

Co to oznacza dla administracji krajowej? Mówiąc w skrócie – konieczność wyznaczenia osób, które będą reprezentowały nasz kraj na posiedzeniach. Uwzględniając 295 grup roboczych Rady, jest to ogromny wysiłek dla administracji. Nawet jeśli przyjmiemy, że urzędnik (lub ekspert) reprezentować może Polskę w kilku ciałach, liczbę osób „współpracujących bezpośrednio z Brukselą” szacuje się na blisko 2500 (szacunki na koniec 2006 r.). Uwzględniając tych, którzy pomagają opracowywać stanowisko w kraju, należy pomnożyć tę liczbę przez dwa.

Dodajmy urzędników (lub ekspertów) dobrze władających przynajmniej językiem angielskim (a użyteczna jest znajomość francuskiego lub niemieckiego). Być może powiedzenie „Ja angielskim biegle władam i z Komisją się dogadam” jest złośliwe, ale opinie wymienia się i kompromis uciera się w kuluarach spotkań albo wymieniając e-maile z kolegami z innych krajów. To oni są kucharzami wielkiej polityki, bez nich nie uda się nic przygotować, choćby nasi politycy zaklinali rzeczywistość i non stop powtarzali w mediach, że coś jeszcze od nich zależy.

Niestety, czasami mogą popsuć smak unijnych potraw, w czym pomaga im brak korelacji ustawy działowej z obszarami polityk unijnych. Bywa zatem tak, że w jednej grupie roboczej wymagane jest zaangażowanie przedstawicieli kilku resortów. Pokażmy to na przykładzie działów łączność i informatyzacja.

Za wspólnotową politykę w zakresie łączności i mediów (rozwoju społeczeństwa informacyjnego) odpowiadają u nas dwa działy – łączność i informatyzacja – posadowione w Ministerstwie Infrastruktury oraz Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, a na dodatek Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Na posiedzenia grup roboczych, ale również na spotkania Rady Ministrów UE muszą jeździć przedstawiciele obu resortów, zarówno urzędnicy, jak i wiceministrowie, co jest ewenementem na skalę europejską (pomijając już, że nie bardzo w UE rozumieją, dlaczego w Polsce resort siłowy rozwija społeczeństwo informacyjne).

Gorzej, że dział informatyzacja jest zlepkiem zadań wynikających z tego obszaru polityki wspólnotowej, jak i z obszaru administracja. Stało się to za rządów SLD. Obecnie narasta przekonanie, że należy ten dział zlikwidować, a część jego kompetencji zgodnych z polityką wspólnotową, dodawszy doń dział łączność, nazwać działem społeczeństwo informacyjne. Natomiast zagadnienia dotyczące wdrażania systemów elektronicznej administracji, nadzoru nad infrastrukturą teleinformatyczną sektora publicznego czy też standardów przekazać do działu administracja publiczna. Wówczas zostanie osiągnięta jedność polityki krajowej i wspólnotowej.

Oczywiście nie nawołujemy do dosłownego odtworzenia w polskim rządzie struktury Komisji Europejskiej. Pamiętajmy, że ta obejmuje 30 obszarów polityk i tym samym 30 dyrekcji generalnych (z prozaicznego powodu, że każdy z krajów członkowskich chce mieć własnego komisarza). Z powodzeniem Komisja Europejska mogłaby działać przy 17 dyrekcjach np. odpowiedzialnych za badania i rozwój technologiczny albo sprawiedliwość. Nawet abstrahując od zmian w brukselskiej administracji, całkiem realne wydaje się ograniczenie liczby naszych działów (a raczej polityk) właśnie do 17. Wtedy przestaną nachodzić na siebie kompetencje poszczególnych ministrów. Wreszcie będzie można porównywać kompetencje i pole podejmowania decyzji. Ustabilizuje się wiedza w rozwijaniu polityki w dialogu z Komisją Europejską, a stałość kontaktów osobistych – tak istotna w uprawianej w Brukseli sieciowości – ułatwi wymianę poglądów i posłuży realizacji polskiego interesu polityki.

Z tak uporządkowaną strukturą można się śmiało przygotowywać do największego wyzwania organizacyjnego i politycznego dla naszej administracji rządowej, jakim jest niewątpliwie objęcie prezydencji w UE w II połowie 2011 r.

Encyklopedyczna definicja prezydencji wyjaśnia, że jest to „okres, w którym dane państwo członkowskie przewodniczy posiedzeniom Rady Unii Europejskiej oraz Rady Europejskiej. Reprezentuje także Radę na arenie międzynarodowej. Prezydencja jest pełniona przez okres półroczny rotacyjnie przez wszystkich członków Unii Europejskiej w ustalonej wcześniej kolejności”.

Mówiąc bardziej kolokwialnie: przez sześć miesięcy państwo członkowskie kształtuje główne kierunki polityki UE. Tak więc kraj przewodniczący ma możliwość aktywnego działania nie tylko w Europie, ale także na całym świecie. Dlatego prezydencja to nie tylko sprawa prestiżu, ale i oznaka zaangażowania kraju w sprawy europejskie. Często w historii Unii Europejskiej przywołuje się zdarzenia i deklaracje podjęte podczas prezydencji poszczególnych krajów.

Ale żeby polska prezydencja zapisała się złotymi zgłoskami w podręcznikach do historii, czeka nas mnóstwo pracy. Praktyka innych krajów pokazuje, że zespoły organizacyjne muszą sprawnie działać co najmniej dwa lata przed przejęciem prezydencji, ale przygotowania dużych unijnych spotkań muszą być rozpoczęte pięć lat wcześniej. A już wiadomo np., że w czasie polskiej prezydencji ma się odbyć szczyt UE – Azja.

Dlatego takie przedsięwzięcie należy traktować jako wieloletni projekt obejmujący całą administrację – trzeba bądź co bądź przygotować (a potem przewodniczyć) pracom prawie 300 grup roboczych. To oznacza, że praktycznie już teraz należy rozpocząć proces przygotowywania poszczególnych polityk (polskich i unijnych) i fachowców do ich realizacji, by nie tylko mieli dobrą wiedzę merytoryczną, ale i umieli zarządzać procesem decyzyjnym UE – zgodnie z logiką polityk wspólnotowych.