Czym zastąpić prezydenckie weto

Jeżeli byli prezesi Trybunału Konstytucyjnego – jak ogłosili to niedawno na konferencji w Sejmie – chcą znacząco osłabić weto polskiego prezydenta, odpowiadam: nie można tego zrobić bez poważnych konsekwencji dla ustroju państwa. Ponieważ wtedy należałoby zrezygnować z konstruktywnego wotum nieufności i uczynić wybory do Sejmu bardziej proporcjonalnymi niż obecnie.

[srodtytul]Słaba opozycja[/srodtytul]

Nie wiem, czy to się Polsce opłaci. Ustrój polityczny demokracji jest systemem naczyń połączonych. Nie można manipulować przy jednym organie bez konsekwencji dla całości demokratycznego mechanizmu. Jest jednak wyjście z takiej sytuacji. Wtedy gdy rząd, jako główny kontroler politycznej agendy, pokaże, że ma diagnozę sytuacji oraz jasny program, i nie będzie zaskakiwać opinii publicznej chimerycznością w obu sprawach.

Jak pokazują badania systemów demokratycznych z ostatniego dziesięciolecia, opozycja w demokracji zasadniczo straciła na znaczeniu. Utrzymuje wpływy wyłącznie przy rządach mniejszościowych. Tymczasem przy rządach większości parlamentarnej jej rolę przejął rządowy koalicjant.

To zabrzmi jak paradoks, ale tam, gdzie – jak w Polsce – system partyjny ulega koncentracji, tzn. indeks efektywnych partii oscyluje wokół cyfry 3 i poniżej (w Polsce obecnie 2,8, a w poprzedniej kadencji było jeszcze 4,8), zanikać zaczyna wielość opcji politycznych w parlamencie, a szansa na rząd koalicyjny redukuje się do zera.

Wtedy osłabieniu ulega mechanizm kontroli władzy związany z wyborcami (tzw. wertykalny). A w takiej sytuacji jedyną obroną przed ewentualnymi nadużyciami władzy pozostaje równowaga pomiędzy podstawowymi organami państwa w ułożeniu horyzontalnym: Sejmem, Senatem, prezydentem, Trybunałem Konstytucyjnym czy rzecznikiem praw obywatelskich.

Na 88 państw, które w ramach tzw. huntingtonowskiej fali demokratyzacji oswobadzały się przez ostatnich 30 lat z różnych dyktatur, tylko 27 proc. spośród nich można dziś uznać za demokracje w pełni skonsolidowane. Podstawową zaś chorobą pozostałych jest skłonność do nadużywania władzy przez elity polityczne wybrane w uczciwych wyborach.

[srodtytul]Koncentracja władzy[/srodtytul]

W świecie zjawiska te otrzymały nazwy „delegatywnej” lub „illiberalnej” demokracji, co w przełożeniu na polskie warunki stanowi po prostu realizację słynnego hasła TKM (przypomnę młodszym czytelnikom: „teraz, k…, my”). A za każdym razem oznacza to nadmierną koncentrację władzy wykonawczej, której często towarzyszy hegemonia jednej partii przez wiele lat (Japonia, Meksyk, RPA itp.), co razem oznacza osłabienie odpowiedzialności władzy przed wyborcami.

Oczywiste jest, że słabością rządów demokratycznych bywa także ich mała efektywność. I na to wydają się skarżyć projektodawcy zmian w Konstytucji RP. Instytucjonalnie jednak rząd polski jest bardzo silny. Inicjuje ustawy i kontroluje agendę prawodawczą (Sejm i Senat), a do tego – z powodu tzw. konstruktywnego wotum nieufności – jest praktycznie nieodwoływalny. Jest zatem stabilny i potencjalnie operatywny.

Nikła efektywność w pierwszym okresie rządu Donalda Tuska spowodowana była małą pracowitością ministrów, teraz zaś obwinia się prezydenckie weto. Tyle że w demokracji z założenia nie da się stuprocentowo pogodzić szybkości i sprawności decyzyjnej ze stabilnością (a co za tym idzie i wiarygodnością) ogólnej polityki państwa. Doświadczyli tego mocno zaraz po drugiej wojnie Anglicy, gdzie system rządów (tzw. westminsterski) jest wyjątkowo skoncentrowany i operatywny. Skarżyli się wtedy, że co zrobili konserwatyści, to odkręcali laburzyści i vice versa.

[srodtytul]Jak równoważyć[/srodtytul]

Państwo demokratyczne to dwa powiązane ze sobą systemy równowagi władz: partyjny oraz organów władzy (prawodawczej, wykonawczej i sądowniczej). Podmioty te funkcjonują tak, że od zgody każdego z nich zależy postęp ustawodawczy, jak i trwałość danego rządu (to tzw. weto-aktorzy). Zależność jest tu prosta: im więcej takich podmiotów i im większe są pomiędzy nimi różnice zdań, tym polityka jest mniej decyzyjna, ale za to ogólnie bardziej stabilna i na odwrót. Dlatego z obawy przed anarchią nie wolno rozdrobnienia partyjnego łączyć z dużą ilością i siłą podmiotów wetujących.

Ale i przeciwnie. Nie wolno ograniczania pluralizmu partyjnego (a to zjawisko ma miejsce w Polsce po 1993 roku) łączyć z równoległą eliminacją siły poszczególnych organów wzajemnie się równoważących. A osłabianie weta prezydenta idzie w tym kierunku. Bowiem prezydent, którego weto może być uchylone przez rządzącą większość (czyli przez bezwzględną większość posłów), przestaje równoważyć.

Alternatywa jest oczywista. Albo koncentracja władzy prawodawczej, albo organizacyjnej. A zatem, jeśli osłabiamy weto prezydenta, konstruktywne wotum nieufności zastąpmy zwykłym. Zadbajmy jednocześnie o to, aby polska scena partyjna nie była tak zabetonowana i zrezygnujmy z metody liczenia głosów d’Hondta na rzecz bardziej proporcjonalnej (a może nawet obniżmy próg do 3 proc.). Taki zabieg pomoże utrzymać koalicyjność rządów w Polsce, istotną ze względu na opozycyjną wartość każdego koalicjanta.

[srodtytul]Piłka po stronie rządu[/srodtytul]

Jest prostsze niż zmiana konstytucji wyjście z takiej sytuacji. Decyzyjność i stabilność polityki zarazem jest potrzebna w demokracji tylko w chwilach dużych wyzwań. Jeśli przykładowo jest nim kryzys gospodarczy, to właśnie rząd musi jasno opinii publicznej pokazać diagnozę sytuacji i proponować posunięcia. Jeśli to wszystko nie jest jasno postawione, to oznacza, że sytuacja nie nabrzmiała do politycznego konsensusu. A wtedy prawem wetujących jest wetować.