Państwo nie jest policzone

Afera taśmowa ujawniła konieczność dokonania zasadniczego przełomu systemowego w sposobie zarządzania sektorem rządowym. W trwającej od kilku tygodni publicznej dyskusji najbardziej słyszalne są głosy podnoszące kwestie: przyspieszenia i poszerzenia zakresu prywatyzacji spółek Skarbu Państwa, bardziej profesjonalnych kadr zarządzających, zapewnienia odpolitycznienia, przejrzystości i jawności wyłaniania rad nadzorczych, rewizji ustawy kominowej.

Są to jednak tylko wycinkowe próby rozwiązania problemu.

Problem spółek Skarbu Państwa jest jedynie odzwierciedleniem szerszej kwestii - strukturalnej. Obecny, odziedziczony po PRL model organizacyjny Polski będzie stałym generatorem nepotyzmu i kolesiostwa, jeśli nie nastąpią głębokie zmiany.

Podstawową bolączką polskiego sektora publicznego, a co za tym idzie całego państwa jest trudność w określeniu jego zakresu. Innymi słowy, państwo „nie jest policzone". Mapa sektora publicznego przywodzi na myśl różnorodność złożonej z tysięcy wysp Indonezji. Zlokalizowanie na niej podmiotów państwowych i zależnych od państwa napotyka na rafy w postaci braku wymogu jednolitego raportowania, braku dostępu do informacji lub posługiwania się wyłącznie danymi o dużym stopniu agregacji, nadmiernej liczby jednostek uprawnionych do tworzenia spółek oraz niejasnych zadań, jakie mają realizować.

Debata na temat nieprawidłowości w spółkach Skarbu Państwa oprócz niebezpiecznej tendencji koncentrowania się na personaliach charakteryzuje się niemożnością objęcia całego zjawiska podmiotów zależnych od państwa, co skazuje ją na fragmentaryczność i doraźność. U podstaw takiej sytuacji leży kilka przyczyn.

Trzy istotne problemy

Po pierwsze, zainteresowanie Ministerstwa Skarbu Państwa majątkiem państwowym jest bardzo wąskie: sprowadza się tylko do bezpośredniego udziału Skarbu Państwa w spółkach. Dane MSP mówią o 236 jednoosobowych spółkach Skarbu Państwa; udział większościowy Skarb Państwa ma w 59 podmiotach, a mniejszościowy - w 494. Tylko czy to aby na pewno wszystko? Co z córkami, wnuczkami i siostrami spółek? MSP na razie nie podjęło się zadania skatalogowania wszystkich jednostek, na które Skarb Państwa zachowuje jakiś wpływ.

Po drugie, wprawdzie ustawa o finansach publicznych zakazuje państwu i państwowym osobom prawnym tworzenia oraz przystępowania do spółek kapitałowych, ale istnieje wiele odstępstw od tej zasady. Przepisy uprawniają Skarb Państwa do powoływania spółek specjalnego przeznaczenia oraz umożliwiają podmiotom państwowym nabywanie akcji i udziałów w spółkach. Wolną rękę mają tu również uczelnie publiczne, instytucje państwowe (np. PAN), fundusze celowe oraz agencje wykonawcze. Sprawowanie kontroli, czy choćby nadzoru, nad tak rozproszonymi podmiotami nie jest możliwe, choć angażuje rzesze urzędników - w samym MSP pracuje ponad 600 osób.

Trzecim problemem jest fakt dużego zróżnicowania rodzajów spółek pod względem ich misji. Istnieją zarówno podmioty istotne z punktu widzenia interesów państwa (np. Polskie Sieci Elektroenergetyczne Operator SA), monopole (np. Totalizator Sportowy sp. z o.o.), podmioty prowadzące zwyczajną działalność rynkową (np. Radio dla Ciebie SA), jak i jednostki tworzone dla realizacji określonych zadań, ze specjalnymi prerogatywami. Z tego zestawienia wynika, że część spółek może działać w celu osiągnięcia zysku, a dla pozostałych nie musi być to celem. Jak wobec tego w spójny sposób mierzyć ich efektywność?

Co należy zrobić

Spółek państwowych nie można sprowadzić tylko do podmiotów, których Skarb Państwa jest bezpośrednim właścicielem. Zmiany należałoby więc zacząć od stworzenia katalogu spółek i włączenia do niego również tych, na które Skarb Państwa ma pośredni wpływ właścicielski. Zestandaryzowane informacje pozwoliłyby umiejscowić spółki w strukturach państwa i dałyby możliwość opracowania „mapy sektora publicznego". Musi zatem istnieć bieżący i dostępny publicznie rejestr, zawierający też informacje o osobach piastujących w spółkach funkcje kierownicze, wraz z wynagrodzeniami. Jego elementem powinno być syntetyczne opisanie misji każdej firmy, co przyczyniłoby się do weryfikacji celowości jej powołania i ułatwiłoby mierzenie wyników.

Następnie trzeba ograniczyć jedynie do Skarbu Państwa możliwość tworzenia spółek kapitałowych, przystępowania do nich lub nabywania udziałów. Prawa takiego nie powinny mieć agencje wykonawcze i podobne do nich państwowe osoby prawne. Co więcej, tworzenie każdej nowej firmy musiałoby być uzasadnione i występować tylko w wypadku, jeśli jej funkcji nie mógłby zapewnić podmiot prywatny.

Dalszy krok to odebranie jednoosobowym spółkom Skarbu Państwa nieprowadzącym działalności komercyjnej możliwości posiadania udziałów lub akcji w innych spółkach. W ten sposób uniknie się tworzenia piętrowych konstrukcji własnościowych. Tam, gdzie spółki państwowe konkurują z firmami sektora prywatnego, rynek sam wymierza karę za nieefektywność, mnożenie niepotrzebnych spółek czy stanowisk.