Zniesienie opłat roamingowych to tylko część rewolucji

Telefonia mobilna i internet zmieniły nasze życie. Coraz większy zakres usług telekomunikacyjnych i stopień ich skomplikowania sprawia, że dotychczasowy sposób funkcjonowania tego sektora się wyczerpuje. Uwolnienie drzemiącego w nim potencjału wymaga działań regulacyjnych, zarówno na szczeblu krajowym, jak i unijnym. Muszą one być oparte na rzetelnej identyfikacji wyzwań i analizie możliwych skutków.

W Unii Europejskiej od pewnego czasu pojawiają się postulaty zmiany polityki dotyczącej sektora telekomunikacyjnego. Czołowi operatorzy wskazują, że działając na obszarach ograniczonych granicami poszczególnych krajów, przegrywają w globalnej konkurencji z przedsiębiorcami działającymi na znacznie większych, jednolitych rynkach, takich jak USA czy Chiny. Zaradzić ma temu projekt rozporządzenia ustanawiającego zasady europejskiego jednolitego rynku łączności elektronicznej. Przyszłość łączności na całym kontynencie jest obecnie przedmiotem prac Rady Europejskiej i Parlamentu Europejskiego.

Stworzenie jednolitego rynku telekomunikacyjnego pozwoliłoby operatorom i dostawcom usług świadczyć je niezależnie od swojej siedziby i docierać z ofertą do wszystkich klientów na całym terenie UE. Te cele mają zostać osiągnięte w drodze zmian w wielu obszarach regulacji przedstawionych jesienią ubiegłego roku. Wśród najistotniejszych propozycji należy wskazać przede wszystkim harmonizację zarządzania częstotliwościami, zrównanie opłat za połączenia międzynarodowe na obszarze UE ze stawkami krajowymi, usankcjonowanie zasady neutralności sieci i zagwarantowanie tzw. otwartego internetu, a także zmianę dotychczasowych przepisów w zakresie ochrony konsumentów.

Zarówno cele regulacji, jak i kierunek proponowanych zmian wydają się atrakcyjne, jednak ich dokładna analiza przynosi wiele pytań o skutki. Właściwie każda może się okazać problemem dla naszego rynku krajowego i sytuacji konsumentów.

Ryzykowne jednolite zezwolenie

W pierwotnej wersji rozporządzenia proponowano wprowadzenie tzw. jednolitego zezwolenia unijnego. Uprawnienie do prowadzenia działalności telekomunikacyjnej na całym obszarze UE uzyskiwałoby się po jednorazowym zgłoszeniu w państwie pochodzenia.

Najprawdopodobniej końcowa wersja dokumentu nie będzie jednak obejmowała tego rozwiązania. Mogłoby ono sprawić, że regulatorzy krajowi, w tym polski Urząd Komunikacji Elektronicznej (UKE), straciliby część swoich uprawnień wobec działających na ich terenie firm na rzecz regulatorów z krajów ich pochodzenia. Rodzi to pytanie, na ile efektywne byłoby wówczas oddziaływanie na operatorów zarejestrowanych w innych krajach, którzy nie realizują lub wykraczają poza zakres zgłoszenia lub których działalność może stanowić poważne zagrożenie dla obronności, bezpieczeństwa czy porządku publicznego w państwie goszczącym. Kolejnym problemem byłby sposób realizacji polityki regulacyjnej, w tym ochrony konkurencji i konsumentów przez Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK).

Zarządzanie częstotliwościami

Podobne wątpliwości budzi kwestia harmonizacji zarządzania częstotliwościami. Z punktu widzenia rynku, główne cele projektowanego prawa to zapewnienie przewidywalnych i porównywalnych warunków udostępniania i użytkowania częstotliwości, umożliwiających planowanie inwestycji oraz świadczenie usług na obszarze większym niż jeden kraj UE. Projekt rozporządzenia wprawdzie nie proponuje tu kompleksowych rozwiązań, ale biorąc pod uwagę, że jednym z jego deklarowanych celów miałoby być obniżenie ceny za pasmo oraz skoncentrowanie się na opłatach za utrzymanie licencji, a nie za jej zakup, należy się zastanowić, jak traktowane będą dotychczasowe zobowiązania i polityka państwa w tym zakresie. Jest to szczególnie istotne z uwagi na to, że Polska jako kraj graniczny UE musi brać pod uwagę również uwarunkowania krajów nienależących do Unii, które w procesie harmonizacji zarządzania częstotliwościami nie uczestniczą.

Nawet zniesienie opłat roamingowych i wdrożenie zasady obowiązywania taryfy krajowej za granicą („roam like at home") może sprawić duże problemy w rozliczeniach polskich operatorów z zagranicznymi, bo ceny połączeń w Polsce oraz stawki hurtowe należą do najniższych w UE.

Zniesienie opłat roamingowych i wprowadzenie obowiązywania taryfy krajowej za granicą przy braku regulacji stawek hurtowych może powodować straty w rozliczeniach krajowych operatorów z zagranicznymi. Ważne jest to zwłaszcza wobec znacznej mobilności abonentów wewnątrz UE. W efekcie Polscy przedsiębiorcy i konsumenci mogliby ponieść straty finansowe.

Pytania o konsolidację

Z punktu widzenia ochrony konkurencji bardzo istotna jest kwestia konsolidacji rynku. Pojawiają się opinie zarówno czołowych europejskich operatorów telekomunikacyjnych, jak i niektórych polityków europejskich, że Komisja Europejska i krajowe organy antymonopolowe powinny znacznie mniej rygorystycznie traktować połączenia firm telekomunikacyjnych.

Kluczowym argumentem jest, że konsolidacja wzmocni operatorów, umożliwiając im konkurowanie na szerszym, europejskim rynku oraz sfinansowanie inwestycji w rozbudowę infrastruktury telekomunikacyjnej. Podejście takie wydaje się jednak zbytnim uproszczeniem.

Dotychczasowy sposób działania telekomunikacji w Europie wyczerpuje się. Uwolnienie jej potencjału wymaga działań regulacyjnych

Jak wskazał komisarz UE ds. konkurencji Joaquin Almunia, reforma regulacyjna jest niezbędna, „ale to czego potrzeba, to więcej konkurencji, a nie mniej". Dopiero przeprowadzona przebudowa rynku telekomunikacyjnego może stworzyć warunki do swobodnego rywalizowania na obszarze całej Unii. Zmniejszanie konkurencji na rynkach krajowych, przy wciąż niepewnym przyszłym kształcie rynku europejskiego, w praktyce oznaczałoby transfer pieniędzy konsumentów dziś z nadzieją, że w przyszłości jego skala zmniejszy się wraz z – być może odległymi w czasie – zmianami rynkowymi. Rozsądniej jest poczekać, aż konkurencja między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi działającymi w rożnych krajach UE stanie się faktem. Do tego czasu organy antymonopolowe chroniące odbiorców (konsumentów i firmy innych branż) powinny traktować rynki krajowe jako odrębne rynku właściwe i tym samym wszelkie koncentracje oceniać w kontekście krajowym.

To prawda, że konsolidacja na szczeblu europejskim nie musi automatycznie prowadzić do zmniejszenia liczby dostawców dostępnych dla konsumentów. Na jednolitym rynku europejskim może działać więcej firm niż obecnie na poszczególnych rynkach krajowych. W związku z tym konsumenci – np. z krajów, w których obecnie działa tylko dwóch dostawców telefonii mobilnej – mogą mieć większy wybór, ale tylko pod warunkiem, że będą w stanie realnie skorzystać z usług zagranicznego operatora.

Również argument wskazujący na konieczność rozbudowy infrastruktury nie wydaje się trafiony. Nie ma żadnej gwarancji, że pozyskane kosztem wyższych cen płaconych przez konsumentów dodatkowe pieniądze nie zostaną spożytkowane w inny sposób lub też zostaną zainwestowane wyłącznie na terenach gwarantujących wysokie stopy zwrotu, które już dziś nie cierpią na niedobór inwestycji.

Polski głos w dyskusji

Ze względu na rosnący wpływ sektora telekomunikacyjnego na kondycję gospodarki i dobrobyt konsumentów Polska powinna uczestniczyć w unijnej dyskusji nad nowymi regulacjami. Wymaga to kilku kluczowych rozstrzygnięć dotyczących krajowego rynku. Taka analiza powinna być zawarta w opracowywanej obecnie rządowej strategii rozwoju rynku telekomunikacyjnego, odpowiadającej również na opisane dylematy dotyczące reformy na szczeblu unijnym.

Przykładem działań wymagających rozstrzygnięć jest choćby zakończenie procesu przyznawania nowych częstotliwości, bez czego nie będzie rozwoju usług szybkiego internetu mobilnego. Konieczna jest analiza i odpowiedź na pytanie, jakie kryteria należy zastosować przy ich podziale oraz jak uporządkować zarządzanie przyznanymi już operatorom rezerwacjami, także w przypadku ich wydłużania.