Plan Morawieckiego nie spełnia oczekiwań

Przedmiotem obrad rządu 16 lutego 2016 r. był dokument „Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju", który następnie został przedstawiony na konferencji prasowej przez wicepremiera Mateusza Morawieckiego oraz premier Beatę Szydło. Ze znanych mi programów gospodarczych różnych rządów ten jest najlepszy – pod względem graficznej formy prezentacji. Sama treść tego programu nie zasługuje już jednak na aż tak pozytywną ocenę. Wynika to z trzech podstawowych względów.

Priorytetem wzrost konsumpcji?

Po pierwsze, chociaż w tytule omawianego dokumentu znajduje się słowo „plan", to w istocie nie spełnia on warunków, jakim powinien odpowiadać dokument zasługujący na miano planu, w którym powinny być określone cele, środki oraz działania umożliwiające realizację tych celów. Dokument ten jest raczej ogólnym opisem pewnych instytucjonalnych zmian, dzięki którym gospodarka ma wkroczyć na ścieżkę wzrostu prowadzącą do wyjścia Polski z pułapki średniego dochodu.

Jeżeli autorzy chcieli pokazać docelowy kształt instytucjonalnej struktury polskiej gospodarki, to również nie osiągnęli zamierzonego celu, gdyż opis pożądanych cech tej struktury jest zbyt ogólny i nie wykracza poza to, co dotąd zamierzali osiągnąć ich poprzednicy (zmniejszenie uciążliwości kontroli dla przedsiębiorstw, likwidacja zbędnych koncesji i zezwoleń, zmniejszenie inflacji prawa, mniej obowiązkowych sprawozdań, usuwanie absurdów prawnych itd.). Chyba wszystkie dotychczasowe rządy rozpoczynały swoje kadencje od tego typu deklaracji. Jak wiemy z doświadczenia, kończyło się wprost przeciwnie. Obawiam się, że i tym razem, zważywszy zwłaszcza na etatystyczne skłonności PiS, skończy się podobnie.

Po drugie, plan zawiera ważne, ale całkowicie sprzeczne cele, takie jak: zwiększenie udziału inwestycji w PKB do 25 proc., zmniejszenie uzależnienia od kapitału zagranicznego oraz podniesienie poziomu życia obywateli. Ze względów bilansowych spełnienie wszystkich tych celów naraz nie jest możliwe. W związku z tym raczej należałoby mówić o pewnej ścieżce dojścia, w której pokazano by następującą sekwencję zdarzeń: wzrost udziału inwestycji w PKB – zmniejszenie ujemnej międzynarodowej pozycji inwestycyjnej netto – wzrost konsumpcji.

Podejmowane decyzje z zakresu polityki społecznej wskazują jednak, że decydenci priorytetowo traktują ostatnie ogniwo tego hipotetycznego łańcucha – wzrost konsumpcji. Program rodzina 500+, podwyższenie kwoty wolnej czy darmowe leki dla osób powyżej 75. roku życia będą sprzyjały wzrostowi udziału konsumpcji w PKB. W tej sytuacji albo udział inwestycji w PKB zmniejszy się, albo będzie musiał zwiększyć się udział kapitału zagranicznego w finansowaniu polskiej gospodarki, co jest sprzeczne z bodaj najważniejszym celem deklarowanym wielokrotnie przez wicepremiera Morawieckiego.

Zresztą deklaracje dotyczące kapitału zagranicznego nie są jednoznaczne. Z jednej strony autorzy podkreślają negatywne konsekwencje uzależnienia od tego kapitału, z drugiej zaś proponują szereg ulg, zwolnień i innych udogodnień wykraczających poza to, co dotychczas oferowano inwestorom zagranicznym.

Po trzecie, analizowany dokument nie rozwiewa wątpliwości dotyczących zakresu i źródeł finansowania programu inwestycyjnego, który został najpierw przedstawiony przez prezesa Kaczyńskiego, rozwinięty przez ministra Kowalczyka i zaakceptowany przez premier Beatę Szydło w expose. Jest on znany jako program wydatkowania 1 biliona złotych na inwestycje i, obok socjalnych elementów wyborczego programu PiS, jest chyba najbardziej rozpoznawalnym i najważniejszym planem rządu.

Kto będzie inwestował?

Mając na uwadze to znaczenie programu inwestycyjnego, czytelnik analizowanego dokumentu musi czuć się zawiedziony. Nadal nie wiemy, jaki jest czasowy i podmiotowy zakres planu. Stwierdzenie, że w najbliższych latach na inwestycje będzie wydatkowana kwota ok. 1 bln zł, niczego nie wyjaśnia. Nie wiemy, czy są to nakłady dodatkowe, które zostaną uruchomione dzięki rozwiązaniom instytucjonalnym i finansowym wdrażanym przez rząd, czy to po prostu nakłady, które i bez ingerencji rządu zostałyby poniesione.

Nie wiemy wreszcie, czy autorzy mają na myśli całość nakładów inwestycyjnych w gospodarce, czy tylko część ponoszoną przez przedsiębiorstwa. Chociaż nie mówi się o tym wprost, to można sądzić, że plan dotyczy tylko nakładów przedsiębiorstw, a więc podmiotów zatrudniających więcej niż dziewięciu pracowników. Jakie zatem propozycje ma rząd dla mikroprzedsiębiorstw, których potrzeby były tak silnie eksponowane w kampanii wyborczej? Co w takim razie z pozostałymi inwestycjami – infrastrukturalnymi, czy np. mieszkaniowymi? PiS w kampanii wyborczej obiecało uruchomienie programu budowy tanich mieszkań, do 2500 zł/m2. Czy te zamierzenia są już nieaktualne? Czy wręcz przeciwnie – zostały uwzględnione w omawianym dokumencie?

Najważniejsze wątpliwości dotyczą jednak źródeł finansowania programu. Z reguły w planach gospodarczych najpierw formułowane są cele, a potem poszukiwane są zasoby umożliwiające realizacje tych celów. Tymczasem w tym przypadku najpierw rzucono hasło o dostępności poważnych środków, a potem zaczęto gorączkowo poszukiwać możliwości ich wydatkowania, nie zadając sobie trudu, aby sprawdzić, czy są one rzeczywiście dostępne.

Skąd ten bilion złotych?

Zastanówmy się pokrótce nad poszczególnymi elementami składającymi się na „ponad bilion złotych w najbliższych latach na inwestycje" (s. 37 planu).

Pozycja pierwsza to polskie firmy, których potencjał inwestycyjny jest szacowany na 305–380 mld zł, z tego 75–150 mld zł przypada na spółki Skarbu Państwa, a 230 mld zł to potencjał zgromadzony na lokatach. Co oznacza ta kwota z punktu widzenia rzeczywistych możliwości jej uruchomienia na inwestycje? Przede wszystkim warto zauważyć, że spółki SP są także, a nawet przede wszystkim, firmami polskimi, które również mają depozyty w bankach. Czy te depozyty są liczone podwójnie? Raz jako depozyty i drugi raz jako potencjał inwestycyjny spółek SP?

Trzeba także podkreślić, że depozyty firm to nie są wolne środki, które można natychmiast wydatkować na inwestycje czy inne cele. Stanowią one pokrycie kredytów, często długoterminowych, dla innych podmiotów (przedsiębiorstw, gospodarstw domowych, państwa). Oczywiście poszczególni deponenci mogą w każdej chwili uruchomić posiadane środki, uruchomienie wszystkich depozytów w jednym momencie, czy nawet w pewnym, ale krótkim okresie, byłoby niemożliwe.

Na koniec 2015 r. wartość depozytów przedsiębiorstw (w złotych i walutach) wynosiła ok. 265 mld zł. Czy zatem twórcy omawianego planu, zakładając możliwość uruchomienia 230 mld zł, uwzględnili w tym szacunku wartość depozytów spółek SP, unikając tym samym podwójnego liczenia, czy wzięli pod uwagę, że część depozytów jest wykorzystywana w bieżącej działalności przedsiębiorstw i nie mogą być wykorzystane na inwestycje? Jeżeli tak, to jaka część depozytów przedsiębiorstw jest wykorzystywana na cele finansowania działalności eksploatacyjnej? Wprawdzie są to dosyć szczegółowe kwestie, ale od rządu, mającego do dyspozycji zastęp urzędników, moglibyśmy oczekiwać bardziej szczegółowych szacunków dostępnych środków.

Druga pozycja to nadpłynność banków. W pierwotnych propozycjach PiS mówiło się o zasileniu przez NBP gospodarki kwotą ok. 300 mld zł. Po dyskusji, jaka toczyła się w mediach, w której podnoszono, że banki komercyjne w Polsce nie potrzebują dodatkowego zastrzyku, gdyż sektor wykazuje nadpłynność, w omawianym dokumencie podejście do tej kwestii zostało istotnie zmienione. Dziś mówi się nie o dodatkowym zastrzyku z banku centralnego, ale o nadpłynności jako możliwym źródle finansowania programu inwestycyjnego.

Szacowana przez autorów planu nadpłynność w wys. ok. 90 mld zł nie może jednak być traktowana jako dostępne źródło finansowania inwestycji, gdyż rozmiary akcji kredytowej zależą od wielkości kapitałów banków oraz popytu na kredyt. Jeżeli w sektorze bankowym brakuje płynności, to bank centralny niemal automatycznie ją uzupełnia. Ponadto, ponieważ głównym źródłem nadpłynności jest sprzedaż dewiz przez rząd w NBP, to może ona być całkowicie zlikwidowana bez wzrostu kredytów. Można wyrazić zdziwienie, że autorzy omawianego dokumentu wykazują brak elementarnej wiedzy o funkcjonowaniu systemu bankowego.

Fundusz, bank czy co innego?

Trzecia pozycja, fundusze rozwojowe, jest chyba najbardziej tajemnicza, a ocena jej potencjalnej wydajności finansowej jest szczególnie trudna ze względu na poważne wątpliwości dotyczące wartości funduszy, które mogą być zmobilizowane, jak i instytucjonalnej formy, w jakiej to może nastąpić. O ile bez szczegółowej analizy trudno jest dyskutować, czy realne są możliwości uruchomienia planowanych kwot (od 130 do 220 mld zł), o tyle bez żadnych wątpliwości można zgłosić poważne zastrzeżenia odnośnie do proponowanych rozwiązań instytucjonalnych w tym zakresie.

Jedną z najważniejszych instytucji omawianych w planie jest tzw. Polski Fundusz Rozwoju. Jego koncepcja jest chyba najmniej dopracowana. W omawianym planie używane są dwa pojęcia na określenie tej instytucji. Najczęściej mówi się o Polskim Funduszu Rozwoju, chociaż np. na stronie 43 mówi się o polskim banku rozwoju. Nie wiemy w związku z tym, jaki charakter ma mieć Polski Fundusz Rozwoju, banku czy też innej instytucji zrzeszającej (inkorporującej) kilka istniejących dotąd instytucji realizujących różne elementy polityki ekonomicznej państwa (BGK, KUKE, PARP, ARP, PIR).

Stworzenie struktury zrzeszającej wymienione wyżej instytucje, przy zachowaniu ich samodzielności podmiotowej, mijałoby się z celem, gdyż oznaczałoby skomplikowanie struktury zarządzania nimi. Z kolei utworzenie jednego podmiotu (banku, funduszu?) jest i mało racjonalne, i mało realne, gdyż są one tak różne, że ich integracja w jednym podmiocie jest niemożliwa. BGK jest bankiem, KUKE specyficzną instytucją ubezpieczeniową, PARP w istocie organem administracji rządowej, ARP, podobnie jak PIR, szczególnym rodzajem funduszu inwestycyjnego. Gdybyśmy chcieli je połączyć w jeden podmiot, to powstałby moloch o tak zróżnicowanych celach, narzędziach i prawnych zasadach ich realizacji, że jego ekonomiczna istota byłaby trudna do określenia, nie mówiąc już o tym, że sprawne zarządzanie takim podmiotem byłoby po prostu niemożliwe.

Poza tym, gdybyśmy chcieli utworzyć taką instytucją, to jak zostałaby ona ulokowana w systemie prawnym UE? Trzeba pamiętać, że przed przystąpieniem Polski do Unii odbyły się m.in. negocjacje dotyczące BGK, w wyniku których bank ten uzyskał szczególny status instytucji komercyjnej z pewnymi elementami wyłączającymi mechanizmy rynkowe. Likwidacja BGK oznaczałaby zapewne utratę tego szczególnego statusu. Czy zatem nowy podmiot uzyskałby te przywileje, które posiada BGK? Bez rozważenia tych kwestii i tak niejasna propozycja rządu nie zasługuje w ogóle na poważną dyskusję.

Czwartym elementem są fundusze unijne. Jest to jedyny element, który nie budzi poważniejszych wątpliwości. Wynegocjowane przez poprzedni rząd środki z UE oraz znany od lat mechanizm ich wykorzystania dają całkowitą niemal pewność, że będą one dostępne, choć mogą być niewykorzystane w pełni. Jaka może być rola rządu w tym zakresie? Sprowadza się ona do zapewnienia bardziej efektywnego ich wykorzystania. Przyjęcie środków europejskich jako podstawy programu rozwojowego gospodarki do 2020 r. jest racjonalne, chociaż może rodzić pewne zdziwienie, zważywszy na sceptyczne co najmniej stanowisko obecnie rządzących odnośnie do korzyści z uczestnictwa Polski w UE i sugerowanie konieczności zmiany pozycji w tym ugrupowaniu.

Piątym elementem źródeł finansowania są instytucje międzynarodowe (EBI, EBOiR, EFSI, Bank Światowy). Ponieważ brak jest szczegółowych informacji na temat ich udziału, to trudno ocenić realność planowanych kwot (50–80 mld zł). Warto może tylko zauważyć, że programy realizowane we współpracy z tymi instytucjami będą prowadziły do zwiększenia udziału inwestorów zagranicznych w finansowaniu polskiej gospodarki, co jest sprzeczne z silnie podkreślaną koniecznością zmniejszenia zależności od kapitału zagranicznego.

Oczekiwany z dużym zainteresowaniem dokument nie spełnia zatem nadziei, jakie wiązano z jego publikacją. Zasadniczo rzec biorąc, poza nowoczesną formą, nie wnosi nic nowego do dyskusji nad programem gospodarczym PiS oraz, co ważniejsze, nad możliwą ścieżką rozwoju polskiej gospodarki w najbliższych, a także dalszych, latach.