Planowanie przestrzenne pełne chaosu

Trzeba wrócić do pierwotnego założenia ustawodawcy z 2003 roku i wzmocnić rolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Publikacja: 27.07.2016 19:30

Planowanie przestrzenne pełne chaosu

Foto: Fotorzepa, Robert Gardziński Robert Gardziński

Wyobraźmy sobie następującą sytuację. Bardzo zależy nam na realizacji inwestycji. Chcemy wznieść w danym miejscu halę przemysłową, obiekt usługowy czy nawet dom mieszkalny. Zakładamy, że bardzo pomoże to w rozwoju działalności gospodarczej. Raptem się jednak okazuje, że zamierzenia te są niemożliwe. Przedstawiciele gminy lub starostwa enigmatycznie tłumaczą coś o „kontynuacji funkcji", zapisach planistycznych... Nas to zupełnie nie przekonuje. Jak to – pytamy – na terenie, do którego mamy prawo, nie możemy robić tego, co chcemy? Tym bardziej że ponoć w sąsiedniej gminie w podobnej sytuacji zamierzenia budowlane naszego znajomego w pełni się udały i wszystko mu poszło bardzo łatwo.

Taka prywatna „przygoda" inwestorów z planowaniem przestrzennym może potwierdzać jedną, smutną konkluzję. Obecnie – posiłkując się sformułowaniami stosowanymi przez klasyków ekonomii – mamy do czynienia z niesprawnością władz w planowaniu przestrzennym. I nie chodzi w tym kontekście o szczegółowe zarzuty do konkretnych organów administracji publicznej, które nie chcą wydać jakiejś decyzji albo nawet nie potrafią dobrze uzasadnić stanowiska. Nie one są tu winne. Problem tkwi głębiej – to duża niesprawność systemowa.

Aby ją lepiej zilustrować, można powołać obraz „gry o przestrzeń". Już na wstępie zastrzeżmy, że reguły tej gry nie są do końca jasne. Wyobraźmy sobie bowiem gminę, w której inwestorzy chcą zrealizować większą zabudowę. Z ich perspektywy wydaje się to uzasadnione (i opłacalne dla nich ekonomicznie). Jednakże zaraz się okaże, że część dotychczasowych mieszkańców gminy nie jest z takich zamierzeń zadowolona. Nie chcą, by psuto ich dotychczasowe warunki mieszkaniowe. Do sprawy, w zależności od wariantu, może przyłączyć się jeszcze dbająca o środowisko organizacja ekologiczna, władze powiatowe (np. planują na danym terenie lokalizację drogi publicznej) i inne podmioty. Każdy z nich uważa, że jego argumenty są najbardziej uzasadnione.

Gra o przestrzeń

Teoretycznie, w obecnym systemie „sędzią" w grze o przestrzeń powinny być władze gminy. Ale to tylko teoria. W praktyce władze te są poddawane silnej presji (inwestorów, mieszkańców, organów wyższego stopnia) i często dostosowują konkretne rozwiązania dosyć subiektywnie do konkretnych oczekiwań interesariuszy. Problem polega na tym, że oparcie ustawowe dla tych rozwiązań jest wtedy niejasne. Prześledźmy np. decyzję o warunkach zabudowy. Aby została wydana, należy wyznaczyć obszar analizowany dla planowanej inwestycji i porównać, czy np. zaplanowany budynek jest połączony pod względem funkcjonalnym z otoczeniem. Oczywiście, im większy taki obszar, tym większa szansa, że znajdzie się wiarygodny punkt odniesienia dla zróżnicowanych planów inwestycyjnych. Problem w tym, że w gminach nie ma jednoznacznej opinii na temat kryteriów, w oparciu o które obszar analizowany ma być wyznaczany. Część gmin czyni to uznaniowo.

Na tym nie koniec. Teoretycznie głównym instrumentem w planowaniu przestrzennym powinny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Znów możemy powtórzyć – to tylko teoria. Plany obejmują powierzchnię około 30 proc. powierzchni kraju. I – jak wskazują przedstawiciele starostw powiatowych (badających te plany przy wydawaniu pozwoleń na budowę) – są one niejasne. W planach stosuje się bowiem dosyć często pojęcia oderwane od reguł ustawowych albo tworzy nowe – gmatwając tym samym stan prawny gruntów. Pewne problemy może zagwarantować też nam ustawodawca. Przykładem może być pojęcie zabudowy. Nie jest ono zdefiniowane na szczeblu ustawowym, ale jest na tym szczeblu stosowane (np. w przepisach określających zakres planu miejscowego – jedną z możliwości jest określenie w planie „zakazu zabudowy"). Przed koniecznością zdefiniowania tego pojęcia często stają same gminy. Robią to na różne sposoby, które niekoniecznie podobają się potem sądom administracyjnym, stwierdzającym nieważność tych planów.

Wracając do „gry o przestrzeń", jej uczestnicy w związku z opisaną sytuacją starają się naginać reguły do oczekiwań. I tak, przedsiębiorca będzie wymuszał na gminie, aby ta w sposób życzliwy dla jego zamierzeń wyznaczyła obszar analizowany przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Starosta z kolei stanie przed pytaniem, w jaki sposób zinterpretować niejasną treść planu miejscowego i zezwolić na zabudowę konkretnego obiektu. Z drugiej strony niezadowoleni z planowanych inwestycji będą – używając sienkiewiczowskiej metafory – ciągnąć „sukno" w swoją stronę i stosując argumenty a rebours, próbowali je zablokować. Działanie ich może się sprowadzać tylko do przedłużania całej procedury, przez kierowanie odwołań i skarg, aby „zmęczyć" inwestora. Przy tej okazji na dalszy plan schodzą kwestie merytoryczne, np. ochrona ładu przestrzennego, uwarunkowania społeczno-gospodarcze itd. Kluczowym problemem staje się interpretacja przepisów proceduralnych i niejasnych sformułowań.

W tym przejawia się właśnie niesprawność władz w planowaniu przestrzennym. Władze na szczeblu krajowym praktycznie od początku funkcjonowania III RP nie zapewniają jasnych reguł „gry o przestrzeń". Podejmowane czasem ciekawe próby w tym zakresie wciąż nie przynoszą efektu. Władze gminne nie potrafią uporać się z presją różnych interesariuszy i niejasnymi zasadami. Chaos przestrzenny dotyka wszystkich. Inwestorzy przez długi czas mogą nie mieć pewności, co na danej działce można zbudować. Osoby dbające o ład przestrzenny i ochronę środowiska będą akcentowały negatywne skutki związane z powstawaniem niekontrolowanej zabudowy i niszczenia walorów przestrzeni. Podmioty publiczne zaś często stwierdzą, że w obecnym systemie nie mogą odpowiedzialnie zaplanować lokalizacji, np. dróg. Nie dysponują instrumentem, dzięki któremu mogłyby zawczasu taką lokalizację „zarezerwować".

Jak to naprawić

Naprawa systemu planowania przestrzennego wymaga kilku wstępnych kroków. Obecnie decyzje administracyjne związane z planowaniem przestrzennym (zwłaszcza decyzje o warunkach zabudowy) są zbyt subiektywne, faktycznie zbyt uznaniowe. Sprowadza to często ewentualne wyniki realizacji danej inwestycji w gminie do loterii – na kogo się trafi, kto będzie przeciwko temu protestował i w jaki sposób. Na obecnym etapie, przy okazji obserwacji bieżącej praktyki przestrzennej, nie widzę idealnych kryteriów możliwych do włączenia do postępowania administracyjnego, naprawiających obecne problemy. Dlatego trzeba wrócić do pierwotnego (niespełnionego w praktyce) założenia ustawodawcy z roku 2003 r. (roku wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i wzmocnić rolę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przy czym plany te powinny być również na etapie ich sporządzania obowiązkowo analizowane od strony prawnej. Samo zwiększenie roli planów miejscowych nie załatwi problemu, ale wkomponowanie ich w szerszym niż dotychczas stopniu do zintegrowanego systemu planowania, zadbanie o ich jakość stwarza już szanse w tym zakresie.

Wypadałoby również powrócić do prac nad zakresem studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, które w wielu przypadkach nie zawierają zbyt wielkiej wartości ani odpowiedzialnej wizji zagospodarowania danego terenu. Nie mogą one również (jako dokumenty typowo planistyczne) już na tym etapie zbyt szczegółowo przesądzać o możliwościach związanych z zagospodarowaniem każdej nieruchomości. Skomplikuje to bowiem szybko życie użytkownikom przestrzeni. Zgodnie z teoriami zarządzania sieciowego, warto byłoby mocniej włączyć kolejnych interesariuszy do procesu planowania przestrzennego. Dobry przykład to wprowadzona przez ustawę o rewitalizacji umowa urbanistyczna. Zgodnie z nią inwestor będzie mógł realizować inwestycję komercyjną na niezabudowanej działce pod warunkiem uprzedniej realizacji inwestycji korzystnej dla społeczności lokalnej (np. infrastruktury technicznej).

System planowania przestrzennego wymaga zmian. Ale aby zmiany te były konkretne i dobre, konieczna jest debata różnych środowisk. Łączy je jedno – brak jasnych reguł w obecnie toczącej się „grze o przestrzeń".

dr Maciej J. Nowak jest radcą prawnym, kierownikiem Pracowni Ekonomiki Przestrzennej Zachodniopomorskiego Uniwersytetu Technologicznego w Szczecinie

Wyobraźmy sobie następującą sytuację. Bardzo zależy nam na realizacji inwestycji. Chcemy wznieść w danym miejscu halę przemysłową, obiekt usługowy czy nawet dom mieszkalny. Zakładamy, że bardzo pomoże to w rozwoju działalności gospodarczej. Raptem się jednak okazuje, że zamierzenia te są niemożliwe. Przedstawiciele gminy lub starostwa enigmatycznie tłumaczą coś o „kontynuacji funkcji", zapisach planistycznych... Nas to zupełnie nie przekonuje. Jak to – pytamy – na terenie, do którego mamy prawo, nie możemy robić tego, co chcemy? Tym bardziej że ponoć w sąsiedniej gminie w podobnej sytuacji zamierzenia budowlane naszego znajomego w pełni się udały i wszystko mu poszło bardzo łatwo.

Pozostało 91% artykułu
Opinie Ekonomiczne
Witold M. Orłowski: Gospodarka wciąż w strefie cienia
Materiał Promocyjny
Z kartą Simplicity można zyskać nawet 1100 zł, w tym do 500 zł już przed świętami
Opinie Ekonomiczne
Piotr Skwirowski: Nie czarne, ale już ciemne chmury nad kredytobiorcami
Ekonomia
Marek Ratajczak: Czy trzeba umoralnić człowieka ekonomicznego
Opinie Ekonomiczne
Krzysztof Adam Kowalczyk: Klęska władz monetarnych
Materiał Promocyjny
Najszybszy internet domowy, ale także mobilny
Opinie Ekonomiczne
Andrzej Sławiński: Przepis na stagnację
Materiał Promocyjny
Polscy przedsiębiorcy coraz częściej ubezpieczeni