Wyobraźmy sobie następującą sytuację. Bardzo zależy nam na realizacji inwestycji. Chcemy wznieść w danym miejscu halę przemysłową, obiekt usługowy czy nawet dom mieszkalny. Zakładamy, że bardzo pomoże to w rozwoju działalności gospodarczej. Raptem się jednak okazuje, że zamierzenia te są niemożliwe. Przedstawiciele gminy lub starostwa enigmatycznie tłumaczą coś o „kontynuacji funkcji", zapisach planistycznych... Nas to zupełnie nie przekonuje. Jak to – pytamy – na terenie, do którego mamy prawo, nie możemy robić tego, co chcemy? Tym bardziej że ponoć w sąsiedniej gminie w podobnej sytuacji zamierzenia budowlane naszego znajomego w pełni się udały i wszystko mu poszło bardzo łatwo.
Taka prywatna „przygoda" inwestorów z planowaniem przestrzennym może potwierdzać jedną, smutną konkluzję. Obecnie – posiłkując się sformułowaniami stosowanymi przez klasyków ekonomii – mamy do czynienia z niesprawnością władz w planowaniu przestrzennym. I nie chodzi w tym kontekście o szczegółowe zarzuty do konkretnych organów administracji publicznej, które nie chcą wydać jakiejś decyzji albo nawet nie potrafią dobrze uzasadnić stanowiska. Nie one są tu winne. Problem tkwi głębiej – to duża niesprawność systemowa.
Aby ją lepiej zilustrować, można powołać obraz „gry o przestrzeń". Już na wstępie zastrzeżmy, że reguły tej gry nie są do końca jasne. Wyobraźmy sobie bowiem gminę, w której inwestorzy chcą zrealizować większą zabudowę. Z ich perspektywy wydaje się to uzasadnione (i opłacalne dla nich ekonomicznie). Jednakże zaraz się okaże, że część dotychczasowych mieszkańców gminy nie jest z takich zamierzeń zadowolona. Nie chcą, by psuto ich dotychczasowe warunki mieszkaniowe. Do sprawy, w zależności od wariantu, może przyłączyć się jeszcze dbająca o środowisko organizacja ekologiczna, władze powiatowe (np. planują na danym terenie lokalizację drogi publicznej) i inne podmioty. Każdy z nich uważa, że jego argumenty są najbardziej uzasadnione.
Gra o przestrzeń
Teoretycznie, w obecnym systemie „sędzią" w grze o przestrzeń powinny być władze gminy. Ale to tylko teoria. W praktyce władze te są poddawane silnej presji (inwestorów, mieszkańców, organów wyższego stopnia) i często dostosowują konkretne rozwiązania dosyć subiektywnie do konkretnych oczekiwań interesariuszy. Problem polega na tym, że oparcie ustawowe dla tych rozwiązań jest wtedy niejasne. Prześledźmy np. decyzję o warunkach zabudowy. Aby została wydana, należy wyznaczyć obszar analizowany dla planowanej inwestycji i porównać, czy np. zaplanowany budynek jest połączony pod względem funkcjonalnym z otoczeniem. Oczywiście, im większy taki obszar, tym większa szansa, że znajdzie się wiarygodny punkt odniesienia dla zróżnicowanych planów inwestycyjnych. Problem w tym, że w gminach nie ma jednoznacznej opinii na temat kryteriów, w oparciu o które obszar analizowany ma być wyznaczany. Część gmin czyni to uznaniowo.
Na tym nie koniec. Teoretycznie głównym instrumentem w planowaniu przestrzennym powinny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Znów możemy powtórzyć – to tylko teoria. Plany obejmują powierzchnię około 30 proc. powierzchni kraju. I – jak wskazują przedstawiciele starostw powiatowych (badających te plany przy wydawaniu pozwoleń na budowę) – są one niejasne. W planach stosuje się bowiem dosyć często pojęcia oderwane od reguł ustawowych albo tworzy nowe – gmatwając tym samym stan prawny gruntów. Pewne problemy może zagwarantować też nam ustawodawca. Przykładem może być pojęcie zabudowy. Nie jest ono zdefiniowane na szczeblu ustawowym, ale jest na tym szczeblu stosowane (np. w przepisach określających zakres planu miejscowego – jedną z możliwości jest określenie w planie „zakazu zabudowy"). Przed koniecznością zdefiniowania tego pojęcia często stają same gminy. Robią to na różne sposoby, które niekoniecznie podobają się potem sądom administracyjnym, stwierdzającym nieważność tych planów.
