Skromne wyniki walki z luką VAT

Śledząc dyskusję na temat wyłudzeń podatku VAT, można odnieść wrażenie, że zdaniem obecnie rządzących oszustwa podatkowe, a wyłudzenia VAT w szczególności, zostały wymyślone i wprowadzone w życie w latach 2008–2015, za rządów PO–PSL, i jak za dotknięciem czarodziejskiej różdżki zniknęły wraz z przejęciem władzy przez PiS.

Tymczasem proceder unikania podatków jest tak stary, jak stare są same podatki – towarzyszy ludzkości od co najmniej kilku tysięcy lat. I zapewne będzie towarzyszył jeszcze długo po oddaniu władzy przez obecną koalicję, która przypisuje sobie niemal całkowite zlikwidowanie tego szkodliwego ekonomicznie i społecznie oraz nagannego moralnie procederu.

Według obecnie rządzących skala wyłudzeń VAT w okresie rządów PO–PSL szacowana jest na co najmniej 250 mld zł. Z drugiej strony mówi się o dziesiątkach miliardów (około 30 mld) złotych zwiększonych wpływów budżetowych wynikających rzekomo z ograniczenia przez obecną władzę skali nieprawidłowości. Można postawić pytanie, czy taki obraz odpowiada rzeczywistości czy też jest ona na użytek publiczny przestawiana w zbyt jasnych barwach.

Jak mierzyć lukę podatku VAT

Oparte na przekonującej metodologii szacunki utraconej wartości dochodów budżetowych z tytułu różnych nieprawidłowości w podatku VAT prowadzone są na zlecenie Komisji Europejskiej od drugiej połowy poprzedniej dekady. Pierwsze opracowanie na temat tzw. luki VAT zostało wykonane w roku 2009, a następne w latach 2013–2017. Ponieważ nie są mi znane szacunki luki VAT sporządzone przez Ministerstwo Finansów czy inną polską instytucję państwową, to zakładam, że źródłem dostępnych informacji na temat wartości tej luki w Polsce są opracowania wykonane na zlecenie Unii Europejskiej.

Zanim przejdziemy do analizy danych liczbowych, warto na początku zdefiniować pojęcie luki VAT, gdyż moim zdaniem wokół tego pojęcia narosło wiele nieporozumień. Według metodologii wykorzystywanej we wspomnianych wyżej opracowaniach luka VAT jest różnicą pomiędzy rzeczywistymi wpływami z tytułu tego podatku a teoretyczną wartością zobowiązań podatkowych (VTTL – VAT total theoretical liability) wynikającą z obowiązującego prawa (np. stawek podatkowych, ulg, zwolnień) oraz aktualnego stanu gospodarki (tempo wzrostu PKB, sprzedaży detalicznej itd.).

Informacje o dziesiątkach miliardów złotych wpływów do budżetu z tytułu uszczelnienia VAT zdają się ignorować tę zależność – mówi się o wzroście dochodów budżetu, a zapomina o wzroście VTTL, czyli potencjalnych dochodów VAT wynikających z poprawy sytuacji gospodarczej kraju, które w nie mniejszym stopniu wpływają na lukę VAT niż rzeczywiste wpływy podatkowe. Analizując lukę VAT, warto oprócz tej zasadniczej kwestii pamiętać także, że:

– po pierwsze, luka VAT informuje o różnicy pomiędzy możliwymi do uzyskania wpływami z podatku VAT a wpływami rzeczywistymi. Nie jest natomiast miernikiem skali oszustw podatkowych, chociaż te mogą być głównym jej składnikiem,

– po drugie, obliczenia luki VAT mają charakter szacunkowy, a ich wyniki mogą różnić się istotnie od „luki rzeczywistej", a tym samym i rzeczywistej wartości wyłudzonego czy też niezapłaconego podatku.

Według danych zamieszczonych we wspomnianych wyżej opracowaniach dotyczących luki VAT jej wartość w latach 2008–2015 wynosiła około 260 mld zł. Należy jednak mieć na uwadze, że dokonywane w kolejnych latach szacunki się różnią. I tak, według raportu z roku 2013 luka VAT w 2010 wynosiła 15,8 mld zł, co stanowiło 12 proc. teoretycznych zobowiązań podatkowych (VTTL), a w roku 2011 – 22,7 mld zł (15 proc. VTTL). Z kolei według raportu z 2016 luka VAT wyniosła odpowiednio 28,5 mld zł (21 proc. VTTL) i 32,3 mld zł (21 proc. VTTL).

Posługując się danymi z różnych lat, moglibyśmy np. dojść do wniosku, że luka VAT z roku na rok uległa niemal podwojeniu (z 12 proc. w roku 2010 do 21 proc. w roku 2011), co zapewne nie odpowiada rzeczywistości. Szacunki luki VAT, nawet sporządzone przez renomowane ośrodki naukowe, nie mogą zatem być traktowane jako prawda objawiona, a jedynie jako hipotetyczna różnica pomiędzy rzeczywistymi dochodami z VAT a dochodami teoretycznymi oraz jako przybliżona podstawa do szacowania możliwej skali oszustw.

Mając na uwadze powyższe rozbieżności, w dalszej analizie oprzemy się na danych z ostatnich raportów (głównie z roku 2017), według których wartość luki VAT jest wyższa niż w raportach sporządzonych wcześniej. Ponieważ późniejsze raporty obejmują okres od 2010 roku do 2015, to ograniczymy się do tego okresu.

Według danych zamieszczonych w raporcie z 2017 roku luka VAT w latach 2010–2015 wyniosła 230,7 mld zł. Pamiętając, że jej wartość nie jest równoznaczna z oszustwami podatkowymi oraz mając na uwadze szacunkowy charakter danych jej dotyczących, możemy założyć, że wspomniana wyżej kwota (230,7 mld zł) odzwierciedla jedynie hipotetyczną wartość oszustw podatkowych, chociaż nie można wykluczyć, że znaczna część luki wynika z tych oszustw.

Wielomiliardowa gratka dla polityków

230 mld zł potencjalnych oszustw podatkowych niewątpliwie robi wrażenie – wydaje się polityczną gratką, której żaden rozsądny polityk nie przegapi. Mając na uwadze potencjalne skutki ekonomiczne i polityczne „odkrycia" luki VAT, warto w związku z tym postawić kilka pytań:

- jakie mechanizmy umożliwiały oszukiwanie fiskusa na taką skalę,

- czy podawane kwoty są równoznaczne z rzeczywistymi oszustwami podatkowymi,

- czy polski rząd dołożył starań, aby zlikwidować lub przynajmniej istotnie ograniczyć to niekorzystne zjawisko. Odpowiedź na to pytanie powinna być głównym zadaniem powołanej przez Sejm Komisji ds. Wyłudzeń VAT.

Aby podjąć działania mające na celu zlikwidowanie niekorzystnych zjawisk, najpierw musi istnieć świadomość, że takie zjawiska występują. W tym kontekście możemy stwierdzić, że szersza dyskusja na temat możliwych strat krajów UE z tytułu wadliwego funkcjonowania mechanizmu VAT rozpoczęła się na przełomie pierwszej i drugiej dekady XXI wieku. Pierwszy z wspomnianych wyżej raportów dotyczących luki VAT ukazał się w roku 2009, kolejne w 2013 i w latach następnych.

Działania poprzedniego rządu

Czy w tym kontekście działania podejmowane przez rząd PO–PSL były spóźnione? Jeżeli przyjmiemy, że rząd nie reagował wystarczająco szybko na informacje dotyczące luki VAT, to równocześnie trzeba podkreślić, że według pierwszego z tych raportów, obejmującego lata 2000–2006, była ona w Polsce relatywnie niska (wynosiła średnio 7 proc.) i znacznie niższa niż średnia dla całej UE (12 proc.). Kolejny raport (z 2013 r.) pokazywał wprawdzie wzrost luki do około 15 proc., ale nadal była ona niższa od średniej UE (18 proc.). Dopiero raport z 2014 r., w którym istotnie skorygowano poziom luki dla Polski w latach 2010 i 2011, oszacowanej w raporcie z 2013 r., wskazywał na powagę sytuacji.

W tym mniej więcej czasie rząd podjął działania mające na celu uszczelnienie VAT. Niestety, ze względu na niezwykle skomplikowany charakter tego podatku od podjęcia prac legislacyjnych mających na celu ograniczenie oszustw do uchwalenia przepisów i wdrożenia w życie upływa wiele czasu. Najważniejszy dotąd akt prawny mający na celu ograniczenie oszustw w VAT – opracowana jeszcze przez ministra finansów Mateusza Szczurka ustawa o jednolitym pliku kontrolnym – został uchwalony przez dziś rządzącą koalicję i zaczął obowiązywać od 1 lipca 2016 r.

Jaka była dotąd skuteczność tej ustawy oraz innych działań podejmowanych przez obecny rząd po 2015 r.? Ponieważ ostatni, opracowany dla Komisji Europejskiej raport dotyczący luki VAT obejmuje okres do roku 2015, to podejmując próbę udzielenia odpowiedzi na powyższe pytanie, musimy oprzeć się na własnych szacunkach luki VAT w latach 2016, 2017 i w I kwartale 2018 r. Jak już podkreślałem, kształtowanie się luki VAT w czasie zależy od dwóch czynników: tempa przyrostu rzeczywistych wpływów z tytułu podatku VAT i wzrostu teoretycznej wartości zobowiązań podatkowych.

Potencjalne zobowiązania podatkowe i rzeczywiste wpływy mogą rosnąć w wyniku wzrostu gospodarczego oraz zmian systemowych (np. zmiana stawek podatkowych). Wynika z tego, że nie każdy wzrost podatku VAT oznacza poprawę jego ściągalności. Nawet wysokiemu tempu przyrostu rzeczywistych wpływów może towarzyszyć wzrost luki VAT, jeżeli szybciej rośnie teoretyczna wartość zobowiązań podatkowych. Np. w 2011 r. dochody z VAT wzrosły o 12 mld 952 mln zł (o 12 proc.) w stosunku do 2010, a mimo to luka VAT wzrosła o 3 mld 397 mln zł, gdyż równocześnie o 16 mld 349 mln zł wzrosła teoretyczna wartość zobowiązań podatkowych (VTTL).

Metodologia liczenia teoretycznej wartości zobowiązań z tytułu podatku VAT jest dosyć złożona i opiera się na danych, którymi nie dysponujemy, musimy więc oprzeć się na uproszczonych szacunkach. Ponieważ głównym źródłem dochodów VAT jest handel detaliczny, toteż można zakładać, że pomiędzy wzrostem sprzedaży detalicznej a wzrostem tego podatku musi istnieć określona zależność.

Na podstawie danych za lata 2010–2015 można stwierdzić, że tempo przyrostu teoretycznej wartości wpływów VAT (3,89 proc. średnio na rok) jest niemal dokładnie równe średniemu tempu przyrostu sprzedaży detalicznej (3,74 proc.). Mając to na uwadze, można w sposób uzasadniony przyjąć, że tempo przyrostu teoretycznej wartości VAT jest równe, a przynajmniej zbliżone do tempa wzrostu sprzedaży detalicznej.

W roku 2016 sprzedaż detaliczna w cenach bieżących wzrosła o 4,0 proc., natomiast w 2017 o 8,4 proc. Ponieważ teoretyczna wartość VAT w roku 2015, według wspomnianego raportu z 2017, wynosiła 166 mld 694 mln zł, toteż łatwo można obliczyć przyrost tej wartości dla lat 2016 i 2017, która wynosi odpowiednio 173 mld 361,8 mln zł oraz 187 mld 924,1 mln zł. Uwzględniając rzeczywiste dochody z VAT, możemy oszacować wartość luki, która dla roku 2016 wynosi 46 mld 777,6 mln zł i jest najwyższa w całym okresie, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i relatywnym (27 proc.), a dla roku 2017 – 29 mld 482,7 mln zł (15,7 proc.).

Wartość luki VAT za lata 2016 i 2017 wynosi zatem łącznie 76 mld 260,4 mln zł i jest niższa niż w dwóch poprzednich latach (2014 i 2015) o 6 mld 371,6 mln zł, co stanowi niecałe 10 proc. luki VAT w tych latach.

O ile zmalała luka VAT za rządów PiS

Mając świadomość uproszczeń tego szacunku, możemy jednak stwierdzić, że luka VAT w trakcie dwóch lat rządów PiS zmniejszyła się w porównaniu z dwoma poprzednimi latami w przybliżeniu o tę kwotę (6 mld 371,6 mln zł), czyli o 3 mld 185,8 mln zł średnio na rok. Jeżeli nawet powyższe obliczenia obarczone są błędem, to krążące w społecznym obiegu kwoty oszczędności z tytułu uszczelnienia VAT można uznać za przesadzone. Nie można wprawdzie pominąć, że w 2017 r. wartość luki VAT zmniejszyła się istotnie w porównaniu z rokiem poprzednim, co może oznaczać, że to właśnie w tym roku z całą mocą ujawniły się skutki podejmowanych wcześniej działań uszczelniających VAT, a w kolejnych latach będziemy stopniowo domykać lukę VAT.

Jeżeli jednak uwzględnimy wyniki z dwóch lat rządów PiS, to możemy stwierdzić, że do końca 2017 r. nie nastąpił radykalny przełom. Nie wskazują nań także dane dotyczące wpływów VAT za I kwartał 2018 r. (wzrost o 1,6 proc. w stosunku do I kwartału poprzedniego roku), przy wzroście sprzedaży detalicznej o 8,1 proc. Gdyby takie relacje pomiędzy wzrostem dochodów z VAT oraz wzrostem sprzedaży detalicznej utrzymały się do końca tego roku, to według moich szacunków luka VAT wzrosłaby do 21 proc. VTTL, a w ujęciu kwotowym do 41,5 mld zł.

Jak więc widać, relacje między wzrostem dochodów z VAT a likwidacją luki nie są takie proste, jak może się wydawać na pierwszy rzut oka. Ci, którzy ogłaszają wielkie sukcesy w walce z oszustwami VAT-owskimi, mylą dwie rzeczy: wzrost dochodów z tytułu tego podatku oraz likwidację luki VAT. Uwzględnienie w rachunku nie tylko wzrostu rzeczywistych dochodów, ale także wzrostu teoretycznych zobowiązań podatkowych (VTTL) nieco zmienia obraz – pokazuje, że sukcesy w walce z oszustwami są znacznie skromniejsze, niż się powszechnie sądzi.

Nie przesądzając, jaka będzie ściągalność VAT w kolejnych kwartałach i latach, warto na zakończenie podkreślić, że problem luki nie pojawił się wraz z momentem przejęcia władzy przez PO–PSL ani też nie skończył się, gdy koalicja ta została zastąpiona rządami PiS. Jeżeli chcemy w pełni poznać mechanizmy stojące za oszustwami VAT-owskimi, to musimy oprzeć się na analizach dotyczących zarówno przeszłości, jak i teraźniejszości, która wcale nie jest tak dobra, jak uważa rząd.

Równie, a nawet bardziej ciekawe od sięgania do dalekiej przeszłości byłoby udzielenie odpowiedzi na pytanie: jak to się dzieje, że pomimo pełnej świadomości istnienia problemu, zmian regulacyjnych, zwielokrotnionych wysiłków aparatu skarbowego, zaostrzenia kar za wyłudzenia VAT osiągnięcia obecnego rządu w likwidowaniu w luki VAT są mniej niż skromne. Sejmowa komisja śledcza, która ma wyjaśnić mechanizm nieprawidłowości w VAT i która swoje zainteresowanie ograniczy do lat 2007–2015, nie będzie w stanie wykryć tych nieprawidłowości i zrozumieć mechanizmu ich występowania. Będzie jedynie narzędziem walki politycznej. Szkoda.

Prof. dr hab. Jan Czekaj wykłada na Uniwersytecie Ekonomicznym w Krakowie i w Wyższej Szkole Ekonomii i Informatyki w Krakowie. Był członkiem Rady Polityki Pieniężnej.