Fundusze: dobry czy zły kapitał?

Państwowe fundusze majątkowe, czyli SWFs (sovereign wealth funds), stały się w ostatnim czasie tematem gorących dyskusji międzynarodowych. Na zakończonym szczycie Rady UE ponownie poświęcono im wiele uwagi, także wskutek szerokich inicjatyw przedstawicieli Polski. Podobnie na ostatnim Światowym Forum Gospodarczym w Davos (już bez polskiej reprezentacji) spierano się w czasie specjalnie zorganizowanej sesji pod hasłem: „Mity i rzeczywistość SWFs“. W Polsce dyskusje na temat zagrożeń dla naszej gospodarki wynikających z ewentualnych inwestycji SWFs są raczej sporadyczne. Dziwić może więc bardzo duża zapobiegliwość polskiego rządu zachęcającego Komisję Europejską do zainicjowania czy przyspieszenia działań mających tym zagrożeniom przeciwdziałać.

Co to zatem są państwowe fundusze majątkowe i dlaczego mogą być niebezpieczne? Najprościej można powiedzieć, że są to specjalnie utworzone fundusze państwowe. Gromadzą one pozyskane w kraju dewizy (rezerwy walutowe), które dalej są inwestowane na rynku, najczęściej przez profesjonalne instytucje (agencje) nadzorowane przez władze centralne. Skupiają one „nadwyżkowe środki” otrzymane z dwóch źródeł: w wyniku eksportu surowców naturalnych, jak ropa naftowa czy gaz (tzw. commodity funds), lub operacji wymiany walut związanych z napływem kapitału zagranicznego oraz szybkiego wzrostu wymiany handlowej danego kraju (non-commodity funds). Stanowią one zatem część wypracowanych nadwyżek budżetowych rządu lub rezerw walutowych banku centralnego.

SWFs są rozwiązaniem stosowanym od dawna. Pierwsze państwowe fundusze majątkowe powstały już w latach 50. Najbardziej znane to utworzone w 1976 roku: Abu Dhabi Investment Authority and Corporation (Zjednoczone Emiraty Arabskie), Alaska Permanent Fund (USA) czy też norweski Government Pension Fund-Global powołany w 1990 roku. Jednakże od początku XXI wieku liczba tworzonych tego rodzaju funduszy wzrosła bardzo gwałtownie. Obecnie około 30 krajów na świecie może sobie pozwolić na ich utworzenie.

Jeszcze do niedawna cel tworzenia powyższych funduszy miał przede wszystkim charakter zabezpieczający. Fundusze te dzieli się zatem na stabilizacyjne, które zabezpieczają gospodarkę przed nagłymi zmianami cen (głównie cen towarów strategicznych, jak ropa naftowa), i oszczędnościowe, które z kolei mają zabezpieczać przyszłe pokolenia przed procesem niekorzystnych zmian demograficznych, czyli tzw. starzeniem się społeczeństw. Taka charakterystyka SWFs klasyfikuje je jako dobre fundusze realizujące szczytne cele.

Zarządzane aktywa wszystkich funduszy państwowych mogą się powiększyć z około 2,5 biliona dolarów w 2007 roku nawet do 12 bilionów około 2015 roku

Jednak ostatnie dyskusje skupiają się na drugiej kategorii, czyli złych funduszach, które z kolei mogłyby dokonywać wrogich przejęć w krajach europejskich czy USA, przeprowadzając inwestycje o podłożu politycznym na zlecenie własnych rządów w strategicznych sektorach gospodarek tych państw. Do tej kategorii funduszy zalicza się najczęściej utworzony w 2004 roku Stabilisation Fund of the Russian Federation czy China Investment Company działający od 2007 roku.

Jakie są przyczyny obaw? Najważniejsze problemy, które stanowią podstawę do snucia wielu scenariuszy działań złych funduszy, dotyczą głównie dwóch kwestii.

Po pierwsze kwot, jakimi dysponują instytucje uprawnione do zarządzania państwowym portfelem inwestycyjnym, który może się składać zarówno z papierów wartościowych (obligacji skarbowych, akcji) oraz nieruchomości, jak i innych aktywów. Kwoty te liczone są bowiem w dziesiątkach i setkach miliardów dolarów. Największy pod tym względem fundusz znad Zatoki Perskiej dysponuje portfelem około 900 mld dolarów. Szacunki KE wskazują, iż w ciągu ostatnich dziesięciu – 15 lat nastąpił nawet pięciokrotny wzrost całkowitej wartości kapitału, jakim dysponują obecnie SWFs na świecie. Według prognoz Brukseli oraz MFW zarządzane aktywa wszystkich funduszy państwowych mogą się powiększyć z około 2,5 biliona dolarów w 2007 roku nawet do 12 bilionów około 2015 roku.

Po drugie brakuje szczegółowych lub czasami jakichkolwiek informacji podawanych przed władze lub same instytucje, które zarządzają państwowymi funduszami majątkowymi. Ograniczona przejrzystość prowadzonych transakcji, brak jawności realizowanych celów strategii wywołuje duże zaniepokojenie MFW czy Unii Europejskiej, ale – jak widać na przykładzie Polski – także poszczególnych przedstawicieli władz krajowych.

Czy można kontrolować ten proces? Na razie podstawową inicjatywą jest formułowanie kodeksów dobrych praktyk oraz przygotowanego przez ekspertów zbioru postulatów dotyczących działań zarządczych, rozwiązań instytucjonalnych czy procedur gwarantujących przejrzystość i dostęp do informacji. Tego rodzaju guidelines formułowane są od kilku lat przez MFW, Bank Światowy czy OECD w odniesieniu do zarządzania długiem publicznym lub też zarządzania rezerwami walutowymi banku centralnego. Mają one charakter dobrowolnie wykorzystywanych wytycznych, których zastosowanie weryfikuje tak naprawdę rynek. Unia Europejska obecnie powinna jedynie się przyłączyć do tego rodzaju inicjatyw.

Można zatem powiedzieć, że występująca na świecie dwubiegunowość: państwa zadłużone – państwa dysponujące nadwyżkami, instytucje wymagające dokapitalizowania – fundusze dające kapitał, istniała od lat. Znakiem współczesnych czasów i symbolem globalizacji jest raczej intensywność procesu, natomiast sednem problemu jest zmiana ról, czyli kto pomaga, a kto wymaga pomocy.