Rząd musi jasno określić zasady działania Inwestycji Polskich

Przesłanki podjęcia programu „Inwestycje Polskie" mają ważne uzasadnienie merytoryczne bezpośrednio wynikające z diagnozy i oceny obecnych realiów gospodarczych oraz prognozy co do przyszłości polskiej gospodarki.

Powszechnie wiadomo, że inwestycje są najbardziej skuteczną determinantą wzrostu gospodarczego, a jednocześnie od rozpoczęcia światowego kryzysu finansowego w 2007 r. wzmaga się awersja inwestorów prywatnych do podejmowania i finansowania inwestycji. Jednocześnie spowolnienie krajowego wzrostu gospodarczego, widmo zarysowującej się recesji czy nawet kryzysu już dzisiaj wywołuje wiele negatywnych skutków społeczno-gospodarczych. Jeżeli dodamy do tego obecnie utrudniony dostęp do kredytów na cele inwestycyjne, to uzyskamy listę czynników uzasadniających konieczność podjęcia inicjatywy w zakresie współfinansowania inwestycji przez sektor publiczny.

Jeśli premier przedstawia propozycję na forum publicznym, to nie powinien to być ogólny zarys programu, ale rezultat studiów licznych interdyscyplinarnych zespołów

Jednak naszym zdaniem program „Inwestycje Polskie" bez ustalenia szczegółowych zasad oraz kryteriów prowadzenia rachunku opłacalności inwestycji finansowanych w ramach tego programu nie zapewni efektywnej alokacji ograniczonych zasobów i nie doprowadzi do realizacji zamierzonych celów.

Celem naszego tekstu jest uzupełnienie o ujęcie mikroekonomiczne sformułowanych już przez prof. Jana Czekaja makroekonomicznych uwag do koncepcji programu „Inwestycje Polskie" (10 uwag do programu Inwestycje polskie, „Rz", 5 listopada 2012).

Rola rachunku efektywności

Rachunek skuteczności inwestycji pełni wiele funkcji, ale najważniejszą jest możliwość wyboru tylko tych, które są efektywne dla inwestora (opłacalne przy danym poziomie ryzyka). Dzięki czemu inwestor podejmuje trafne decyzje inwestycyjne. Z punktu widzenia programu „Inwestycje Polskie" istotne jest podkreślenie, że perspektywa ekonomiczna sektora publicznego oraz sektora prywatnego często może być rozbieżna. Dlatego dla uzyskania skuteczności i efektywności realizacji tego programu potrzebna jest odpowiednia infrastruktura instytucjonalna i metodyczna odpowiadająca za skuteczną oraz efektywną alokację kapitału na określone inwestycje w całym ich cyklu życia. Jej niezbędność podyktowana jest naszą troską o wybór efektywnych mechanizmów alokacji kapitału.

Cele programu

Publicznie dostępne informacje dotyczące koncepcji i prac podejmowanych w związku z realizacją programu „Inwestycje Polskie" są obecnie jeszcze ogólne i pozostają na poziomie idei. Dlatego też pewne nasze oceny, sugestie mogą okazać się niewłaściwe lub błędne. Swoją drogą, jeśli premier przedstawia określoną propozycję na forum publicznym, to nie powinien to być ogólny zarys programu, ale rezultat dość pogłębionych studiów licznych interdyscyplinarnych zespołów, jakie działają i wspomagają prace rządu.

Inwestycje są najbardziej skuteczną determinantą wzrostu gospodarczego

Uwzględniając poczynione zastrzeżenia, uważamy, że cele programu nie są czytelnie określone, a wyznaczona ogólna pula i dokonany podział środków (infrastruktura, bezpieczeństwo energetyczne, innowacyjność gospodarki) może wskazywać, że są już opracowane konkretne inwestycje, a nawet wybrani ich realizatorzy, chodzi tylko o akceptację społeczną tego programu. Nie wydaje się to racjonalnym postępowaniem z perspektywy rachunku ekonomicznego, gdy strona publiczna koncentruje się na indywidualnych inwestycjach, a problem celów pozostaje w sferze domysłów.

Z drugiej strony wyklucza to także możliwość poszukiwania i realizacji alternatywnych, efektywniejszych inwestycji, które pozwoliłyby na lepszą alokację ograniczonych środków. Sprawą jeszcze ważniejszą jest dobór zarówno właściwych metod oceny efektywności inwestycji realizowanych w ramach programu, jak i kryteriów finansowych i społecznych oraz odpowiednich mierników pozwalających na obiektywną ocenę inwestycji.

Kryteria wyboru

W przypadku inwestycji, które będą realizowane w ramach programu „Inwestycje Polskie", w procesie ich analizy należałoby uwzględnić pięć kryteriów, tj.: istotność, skuteczność, efektywność, użyteczność oraz trwałość. Każdy ze wskazanych aspektów jest ważny, ponieważ odpowiada na inne kluczowe pytanie:

1. Istotność – odpowiada na pytanie – w jakim celu jest realizowana inwestycja w stosunku do potrzeb i określonych priorytetów, np. zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego, zapewnienia infrastruktury umożliwiającej rozwój gospodarczy, zwiększenia potencjału konkurencyjnego polskiej gospodarki?

2. Efektywność – czy inwestycja jest efektywna zarówno w ujęciu finansowym, jak i społecznym, tzn. czy spełnione jest określone kryterium finansowej i społecznej efektywności inwestycji?

3. Skuteczność – jak dalece inwestycja służyć będzie osiągnięciu celów, które wcześniej zostały zidentyfikowane, określone oraz spriorytetyzowane?

4. Użyteczność – czy inwestycja będzie miała wpływ na docelową grupę zidentyfikowanych interesariuszy inwestycji w zakresie zaspokajania ich potrzeb?

5. Trwałość – czy i w jakim stopniu należy oczekiwać trwałości zmian powstałych w wyniku realizacji inwestycji? Inwestycja musi przyczyniać się do długoterminowych zmian o charakterze strategicznym lub systemowym.

Bez spełnienia wszystkich pięciu kryteriów żadna inwestycja w ramach programu nie powinna być realizowana.

Mierniki efektów

Kolejnym wymogiem metodycznym jest określenie mierników efektów, jakie uzyska się w związku z realizacją inwestycji w ramach programu „Inwestycje Polskie". Mierniki efektów (wyników) inwestycji można rozpatrywać na trzech poziomach, w zależności od poziomu ogólności celów, jakim służy realizacja inwestycji:

1. Mierniki oddziaływania są najtrudniejsze do skonstruowania, mierzą one długofalowe konsekwencje realizacji inwestycji. Mogą one mierzyć bezpośrednie efekty realizacji inwestycji, ale które ujawniają się po dłuższym okresie,

2. Mierniki rezultatu mierzą efekty uzyskane w wyniku podjętej inwestycji (poniesionych wydatków). Mierzą, zatem skutki podejmowanych działań.

3. Mierniki produktu odzwierciedlają wykonanie danego zadania w krótkim okresie i pokazują konkretne dobra i usługi, jakie mogą być realizowane dzięki inwestycjom.

Sposoby oceny

Specyfika inwestycji, które będą realizowane w ramach programu, powoduje, że posługiwanie się w ocenie ich efektywności wyłącznie finansową analizą (ujmującą jedynie koszty i korzyści komercyjne i to tylko z perspektywy inwestora) i w konsekwencji podejmowanie decyzji inwestycyjnej tylko w oparciu o komercyjne kryterium decyzyjne, prowadzi do ograniczonej, jednowymiarowej oraz jednokryterialnej oceny inwestycji.

W takim przypadku nie są bowiem w ocenie uwzględniane koszty i korzyści społeczne oraz zewnętrzne oddziaływanie inwestycji na pozostałych interesariuszy. Tak więc uchwycenie wszystkich kosztów i korzyści związanych z inwestycją wykracza poza ramy klasycznej finansowej analizy efektywności inwestycji i jest możliwe tylko poprzez wzbogacenie analizy o zastosowanie analizy ekonomicznej (społecznej) CBA (Cost Benefits Analysis).

Finansowa ocena efektywności oraz ekonomiczna analiza efektywności inwestycji powinny być przeprowadzane sekwencyjnie, tj. najpierw analiza finansowa, a następnie analiza ekonomiczna. Analiza finansowa inwestycji, umożliwia po pierwsze zweryfikowanie finansowej trwałości inwestycji, tzn. pozwala na ocenę czy saldo przepływów pieniężnych związanych z inwestycją jest zrównoważone i zapewnia realizację inwestycji, a później jej operacyjne normalne funkcjonowanie.

Po drugie, pozwala obliczyć finansową opłacalność inwestycji wykorzystując NPV w formule finansowej (FNPV – Financial Net Present Value) oraz wewnętrzną stopę zwrotu (IRR) w formule finansowej (FRR Financial Rate of Return). Ocena opłacalności inwestycji przy wykorzystaniu metod FNPV i FRR odnosi się wyłącznie do komercyjnego aspektu inwestycji i tylko z perspektywy podmiotu będącego inwestorem.

Analiza ekonomiczna pozwala natomiast na ocenę atrakcyjności inwestycji w aspekcie społecznym, środowiskowym, a nie jedynie komercyjnym (finansowym). Dokonuje się jej z punktu widzenia interesów społeczeństwa, w przeciwieństwie do analizy finansowej, która przyjmuje jedynie punkt widzenia inwestora komercyjnego realizującego inwestycję. Skutkuje to tym, że analiza ekonomiczna posługuje się wartościami ekonomicznymi odzwierciedlającymi wartości, jakie społeczeństwo byłoby gotowe zapłacić za określone dobro lub usługę (cenami dualnymi). Analiza ekonomiczna ma w istocie takie samo znaczenie jak analiza CBA. Jest bowiem określonym schematem analitycznym, którym można się posłużyć w ramach dowolnej, usystematyzowanej, sformalizowanej oceny inwestycji. Jej celem jest ustalenie, czy lub w jakim zakresie oceniana inwestycja jest efektywna w ujęciu społecznym (w oparciu o społeczne kryteria efektywności najczęściej kryterium Kaldora-Hicksa) i w związku z tym powinna zostać zrealizowana ze społecznego (publicznego) punktu widzenia. Cechą społecznego rachunku efektywności inwestycji wynikającą z faktu, że jest on odmianą rachunku efektywności, jest to, że zachowuje on w pełni filozofię, strukturę, zasady oraz metody wykorzystywane w rachunku efektywności inwestycji. Obliczana jest wartość ekonomiczna (społeczna) inwestycji. Najczęściej stosowane są w tym celu dwie metody NPV ENPV – Economic Net Present Value, ERR – Economic Rate of Return.

Jeśli nie określi się szczegółowo zasad, metod oraz kryteriów oceny inwestycji w ramach programu „Inwestycje Polskie", ani też nie określi się instytucji odpowiedzialnych za wybór inwestycji, a później nadzór nad ich efektami, będzie to typowe rozdawnictwo środków publicznych z bardzo niską efektywnością społeczną realizowanych w ramach programu inwestycji.