Banki centralne: od niezależnych do niekontrolowanych?

Narastający skandal z udziałem członków rządu i prezesa Narodowego Banku Polskiego zdominował w poprzednim tygodniu nagłówki w polskich mediach. Upublicznione zostało nagranie spotkania szefa NBP Marka Belki z ministrem spraw wewnętrznych Bartłomiejem Sienkiewiczem, podczas którego rozmawiają oni o odwołaniu Jacka Rostowskiego ze stanowiska ministra finansów. Spotkanie odbyło się w lipcu ubiegłego roku – trzy miesiące przed faktyczną dymisją Rostowskiego.

Pomijając już kwestię mało eleganckiego języka użytego przez prezesa banku centralnego w odniesieniu do członków rządu oraz własnej Rady Polityki Pieniężnej, prawdziwie niepokojące w całej sytuacji jest nieodparte wrażenie, że NBP i rząd potajemnie uzgadniają ze sobą swoje działania i politykę personalną.

Niezależność banku centralnego jest korzystna dla polityki gospodarczej, gdyż chroni bank przed naciskami politycznymi – co do tego nie ma wśród ekonomistów, a co za tym idzie – wśród osób decydujących o polityce gospodarczej, żadnych wątpliwości. Co jednak, gdy to sam bank jest podmiotem próbującym wywierać presję polityczną?

Pozycja banków centralnych

Poziom poparcia dla niezależności banków centralnych na świecie jest niemal bez precedensu. Jak powiedział trzy lata temu ówczesny członek zarządu Europejskiego Banku Centralnego (EBC) Jürgen Star: „Niektóre elementy (przedkryzysowej makroekonomicznej – red.) struktury bez wątpienia przetrwają recesję. Jednym z nich jest coraz silniejszy i bardziej powszechny nacisk na niezależność banku centralnego".

Logika, która stoi za koniecznością zapewnienia niezależności banku centralnego, jest prosta. Autorzy tacy jak Kenneth Rogoff czy Robert Barro zachwalali niezależność jako sposób na powstrzymanie zapędów polityków do manipulowania polityką gospodarczą w celu osiągnięcia korzyści politycznych.

Ich zdaniem niezależny bank centralny oznacza mniejszą pokusę podsycania inflacji (na krótką metę będącej politykom na rękę) poprzez izolowanie bankierów przed politycznymi burzami i zawirowaniami, co miałoby im ułatwić długoterminowe myślenie o polityce ekonomicznej. Okres stagflacji z lat 70., z inflacją i bezrobociem napędzającymi się nawzajem, był więc do uniknięcia, gdyby tylko podejmowano bardziej rozważne, a mniej polityczne decyzje.

Naturalnie, nie wszyscy zgadzają się z tym poglądem. Najbardziej powszechna krytyka niezależności banku centralnego dotyczy faktu, że oznacza ona oddzielenie procesu podejmowania decyzji ekonomicznych od struktur demokratycznych – zarządy banków centralnych nie są wybierane w wyborach powszechnych, a jednak mają decydujący głos w wielu sprawach istotnych z punktu widzenia gospodarki.

W pewnym sensie jest to oczywiście prawda i jest wpisane w ideę niezależności. Jednocześnie jednak członkowie zarządów mianowani są przez polityków, którzy z kolei wybierani są przez społeczeństwo, pośrednio więc my wszyscy mamy wpływ na to, kto zasiądzie w zarządzie banku centralnego.

Bardziej niepokojący jest fakt, że w świetle badań z kilku ostatnich lat okazuje się, iż niezależność może mieć nie do końca takie skutki, jakie zakładano. Holenderscy ekonomiści Jeroen Klomp i Jakob de Haan opublikowali w 2010 roku wyniki swojej analizy 59 uprzednio przeprowadzonych badań, z której to wynika, że niezależność nie ma statystycznie istotnego wpływu na inflację.

Wyniki moich własnych, opublikowanych w 2012 roku badań, w których badałem rolę banków centralnych podczas ostatniego kryzysu finansowego, również pokazują, że istotnym czynnikiem jest nie tyle niezależność, ile rodzaj podejmowanych decyzji. Innymi słowy, niezależny bank centralny jest skuteczny i dobrze spełnia swoja rolę tylko wtedy, gdy niezależność ta pozwala mu na prowadzenie polityki niskiej inflacji. Koniec końców bankierzy są tylko ludźmi i też lubią błysk fleszy.

To z kolei prowadzi nas do sedna problemu, nie tylko polskiego zresztą. Niezależność miała w założeniu ochraniać bank centralny przed naciskami politycznymi, obecnie wygląda jednak na to, że należałoby znaleźć sposób na uniemożliwienie wywierania nacisków także jemu. W skrócie – niezależność nie tylko nie uchroniła banków przed wpływem polityków, ale wręcz stworzyła bankom centralnym możliwość forsowania swoich własnych interesów.

„Pełzające upolitycznienie"

Z założenia niezależność banku centralnego dotyczyć miała formułowania i realizacji celów polityki monetarnej. Od momentu wybuchu kryzysu finansowego banki na całym świecie coraz aktywniej zajmują się jednak jej kształtowaniem.

Różnica jest subtelna, ale niezwykle istotna: formułowanie polityki w banku centralnym dotyczyło głównie wąskich agregatów pieniężnych oraz decyzji co do wielkości różnych wskaźników monetarnych. To stanowiło podstawę dla niezależnej polityki monetarnej.

Realizacja to sposób, w jaki decyzje te były wprowadzane, np. przy użyciu najbardziej popularnego z instrumentów, czyli stopy procentowej. Kształtowanie polityki oznacza natomiast, że bank wychodzi poza swoją ograniczoną rolę polegającą na zajmowaniu się polityką monetarną i w celu osiągnięcia swoich szeroko pojętych celów zaczyna ingerować w całokształt polityki gospodarczej (w tym polityki fiskalnej), regulacji i nadzoru finansowego oraz – jak stało się być może w Polsce – w decyzje polityczne i administracyjne. Szef rezerwy federalnej w St. Louis James Bullard dość trafnie określił to mianem „pełzającego upolitycznienia" (creeping politicization).

NBP nie jest jedynym bankiem podpadającym pod tę definicję, choć jego poczynania są bardziej widoczne i – jak słychać na opublikowanych taśmach – bardziej bezceremonialne.

Zwierzchnicy Jamesa Bullarda, Rada Gubernatorów Fed działająca w Waszyngtonie, od lat powoli zmierzają w stronę wywierania większego wpływu na całokształt polityki gospodarczej. Pod kierownictwem najpierw Bena Bernankego, a teraz Janet Yellen Fed zaczął ingerować nie tylko w tradycyjną politykę monetarną i stabilność cen, ale wprost zasugerował obranie celu polityki pieniężnej w odniesieniu do stopy bezrobocia i PKB.

Nie lepiej wypada EBC, który w ostatnich tygodniach wprowadził „ujemne stopy procentowe", i to pomimo wielu badań dowodzących, że podstawą wzrostu są oszczędności i inwestycje. Występowanie tego typu przypadków pod każdą szerokością geograficzną pokazuje silny ruch w kierunku centralizacji polityki gospodarczej.

Konieczny zdecydowany rozdział od państwa

W tym właśnie tkwi prawdziwe zagrożenie. Każdą politykę, ekonomiczną czy nie, włączając w to próbę pozbycia się urzędującego ministra, można by określić jako „patriotyczną" i „dla dobra kraju". Sprzeciwienie się takiemu ruchowi mogłoby oznaczać wykluczenie z życia politycznego, a nawet przylepienie takiej osobie łatki zdrajcy, który nie działa w zgodzie z interesami państwa.

Taką linię obrony przyjął z resztą premier Donald Tusk, który wyraził swoje poparcie dla Belki jako osoby pragnącej dobra Polski. Fakt naginania prawa został więc umniejszony czy wręcz zlekceważony – liczą się wszak dobre intencje.

Taki sposób prowadzenia polityki gospodarczej od lat paraliżuje Zachód, jest jednak o wiele bardziej wyniszczający w krajach, które nie mają za sobą 200 lat tradycji demokracji parlamentarnej. Konsekwencji stosowania zasady „cel uświęca środki" nie trzeba daleko szukać – obalony ukraiński despota Wiktor Janukowycz, obecnie wiodący wygodne życie w putinowskiej Rosji, wciąż twierdzi, że tylko on wie, co jest dla Ukrainy dobre.

Rozwiązanie jest proste i oczywiste – niezależność banku centralnego musi działać w dwie strony: nie tylko bank powinien być niezależny od polityków, także politycy muszą być niezależni od niego.

Na poziomie fundamentalnym kwestie mechanizmów instytucjonalnych polityki pieniężnej również muszą zostać zbadane. Jedynym sposobem zagwarantowania, że polityka nie będzie wypierać ekonomicznie pozytywnych zjawisk (np. niskiej inflacji), jest sprawienie, że korzyści płynące z polityki są niewielkie.