Które pozwolenia budowlane będą ważne dłużej

Zgodnie z art. 37 ust. 1 zmienionego 26 czerwca tego roku prawa budowlanego (DzU nr 145, poz. 914) z dwóch do trzech lat został wydłużony termin, po jakim pozwolenia na budowę wygasają w razie nierozpoczęcia robót budowlanych lub ich przerwania.

Mimo przepisu przejściowego kwestia, które z wydanych już pozwoleń na budowę będą podlegać nowym przepisom, nie jest jednoznaczna i można się spodziewać, że będzie przedmiotem wielu wątpliwości interpretacyjnych. Wydaje się bowiem, że nowelizując ustawę, prawodawca nie wziął pod uwagę, jak skomplikowane są stany faktyczne, które na gruncie zmienionych przepisów wymagać będą rozstrzygnięcia.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami pozwolenie na budowę wygasa z mocy prawa w wypadku niewykonywania na jego podstawie robót budowlanych przez określony czas. Fakt wygaśnięcia pozwolenia stwierdza organ administracji w odrębnej decyzji, której wydanie wywołuje skutki prawne ex tunc, tj. od dnia, w którym zaistniała przesłanka wygaśnięcia pozwolenia.

Znowelizowany przepis bez wątpienia dotyczy pozwoleń, które zostaną wydane po jego wejściu w życie oraz tych, które w momencie nowelizacji już obowiązywały.

W obrocie prawnym istnieje jednak wiele pozwoleń na budowę, które jeszcze przed nowelizacją wygasły z mocy prawa na skutek niewykonywania przez dwa lata praw i obowiązków z nich wynikających (czyli de facto już nie obowiązują), jednakże fakt ich wygaśnięcia nie został stwierdzony w ostatecznej decyzji. Z punktu widzenia inwestorów posiadających takie pozwolenia niezwykle istotne jest, czy na skutek nowelizacji pozwolenia te znowu staną się ważne.

Stosownie do art. 2 ustawy nowelizującej prawo budowlane do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie należy stosować zmienione przepisy. W tym przepisie chodzi o będące w toku sprawy o stwierdzenie wygaśnięcia pozwoleń na budowę. Przepis przejściowy odnosi się zatem wyłącznie do tych pozwoleń, w stosunku do których w momencie wejścia w życie ustawy będzie się toczyć (w I lub II instancji) postępowanie w przedmiocie stwierdzenia ich wygaśnięcia. Pozwolenia te podlegać mają przepisom znowelizowanym.

W rezultacie organ nie będzie mógł stwierdzić ich wygaśnięcia, jeśli przerwa w budowie trwała krócej niż trzy lata (choćby w momencie wszczęcia postępowania pozwolenia te już wygasły z mocy samego prawa wskutek niewykonywania wynikających z nich uprawnień przez dwa lata). W praktyce oznacza to, iż prawodawca przywrócił ważność niektórym pozwoleniom, które na gruncie dotychczasowej ustawy wygasły z mocy prawa.

W świetle nowych przepisów kwestią otwartą jest natomiast, jakiej regulacji podlegają, a w konsekwencji – czy przywraca się ważność tym pozwoleniom, które wygasły pod rządami dotychczasowej ustawy, ale w momencie wejścia w życie nowelizacji nie wszczęto jeszcze postępowania w przedmiocie ich wygaśnięcia.

Co do zasady, w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej powinny stosować przepisy obowiązujące w dniu wydawania decyzji. Należałoby zatem przyjąć, że ważność wszystkich pozwoleń na budowę, które wygasły, ale których wygaśnięcia nie stwierdzono przed wejściem w życie nowelizacji, należy oceniać z punktu widzenia zmienionych przepisów.

Analizowany kazus jest jednak o tyle skomplikowany, że nie chodzi w nim o zastosowanie prostej reguły intertemporalnej, lecz o możliwość domniemania bez wyraźnego umocowania w przepisie prawa materialnego, iż przywraca się ważność wygasłym pozwoleniom. Dlatego na gruncie obowiązujących przepisów równie uprawniona byłaby wykładnia, że skoro prawodawca wyraźnie przesądził o stosowaniu nowych przepisów, a w rezultacie przywróceniu ważności tylko tych pozwoleń, w stosunku do których w momencie wejścia w życie ustawy toczyło się postępowanie o stwierdzenie ich wygaśnięcia, to tym samym wyłączył zasadę bezpośredniego działania nowego prawa i możliwość przywrócenia ważności tym pozwoleniom, które w tym momencie nie były przedmiotem takiego postępowania.

Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, również na gruncie wykładni przepisów intertemporalnych, że w razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa organy administracji powinny stosować taką wykładnię, która najlepiej realizuje zasady określone w konstytucji.