WSA: nie można umorzyć opłaty legalizacyjnej budynku wzniesionego bez pozwolenia na budowę

W grudniu 2012 roku mężczyzna zwrócił się do wojewody z wnioskiem o umorzenie w całości ustalonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego opłaty legalizacyjnej, w kwocie pięćdziesięciu tysięcy złotych. Opisał okoliczności związane z rozbudową budynku mieszkalnego oraz wskazał na skomplikowaną i szczególnie trudną sytuację finansową i zdrowotną swojej rodziny.

Wyjaśnił, że nałożona opłata legalizacyjna jest daleko poza możliwościami finansowymi jego rodziny, a ewentualna rozbiórka wzniesionej części budynku pozbawi ich niezbędnego pomieszczenia mieszkalnego, służącego rehabilitacji jego chorych dzieci.

Wojewoda umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia opłaty legalizacyjnej, a jego decyzję jako zasadną utrzymał w mocy minister finansów.

Urzędnik podzielił ocenę wojewody, który stwierdził, iż zgodnie ustawą Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące kar z tym, że nieuiszczenie opłaty nie powoduje wszczęcia procedury egzekucyjnej. Z faktem braku opłaty Prawo budowlane wiąże inny skutek - właściwy organ administracji wydaje nakaz rozbiórki.

Minister stwierdził również, iż aby można byłoby mówić o umorzeniu opłaty legalizacyjnej, sprawę należałoby przeanalizować w kontekście przepisów ordynacji podatkowej zgodnie, z którymi organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym może: odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty, odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, umorzyć w całości lub części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Urzędnik wskazał, że możliwość odpowiedniego stosowania do opłaty legalizacyjnej przepisów ustawy Ordynacji była już wcześniej przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że konstrukcja opłaty legalizacyjnej wyklucza ze swojej natury możliwość zastosowania przepisów ordynacji ze względu na specyficzny charakter środka, którym jest budowlana opłata legalizacyjna.

Jego zdaniem niemożliwe jest zastosowania w stosunku do opłaty legalizacyjnej instytucji umorzenia należności publiczno-prawnej, gdyż prawnie niedopuszczalne jest jakiekolwiek merytoryczne rozstrzygnięcie pozytywne, bądź negatywne - a wobec tego zachodzi konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ nie może bowiem ani umorzyć opłaty legalizacyjnej ani odmówić jej umorzenia, gdyż przepisy Ordynacji podatkowej stanowiące materialną podstawę do rozpatrywania wniosku o umorzenie należności nie mają w sprawie zastosowania.

Mężczyzna poskarżył się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarówno ministra jak i wojewody. Zarzucił organom bezkrytyczne przyjęcie rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego i brak odniesienia się do wniosku o umorzenie. Nie zgadzał się również ze stwierdzeniem, że do opłat legalizacyjnych nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej.

WSA 8 maja 2014 roku oddalił skargę, podzielając argumentację organów pierwszej i drugiej instancji, będącą w istocie powtórzeniem stanowiska, jakie o możliwości umorzenia, odroczenia lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej związanej z samowolnym wykonaniem robót budowlanych wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny - iż opłata legalizacyjna nie stanowi zobowiązania podatkowego w rozumieniu ordynacji podatkowej, brak jest więc podstaw do stosowania wobec niej przepisów dotyczących ulg i zwolnień.

WSA podniósł, iż ustalenie opłaty legalizacyjnej nie jest też środkiem represyjnym, ani też nie ma charakteru kary administracyjnej, nie nosi w sobie cech przymusowości. To adresat postanowienia budowlanego decyduje, czy chce skorzystać z możliwości legalizacji samowolnie wykonanego obiektu, czy też nie. W przypadku odstąpienia od legalizacji i nie uiszczenia opłaty legalizacyjnej, opłata ta nie podlega egzekucji, a prawo budowlane przewiduje sankcję w postaci nakazu rozbiórki.

Sąd zwrócił uwagę, że zainteresowany musi zatem liczyć się z tym, że albo uiści w pełni stosowną opłatę, czego następstwem będzie legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej, albo też dojdzie do uruchomienia sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu. Natomiast dopuszczenie późniejszego zmniejszenia wysokości opłaty bądź przyznania ulgi w formie rozłożenia opłaty na raty, czy umorzenie przeczyłoby zasadom logiki i czyniło wprowadzone unormowanie prawne niejasnym w swych celach i założeniach (VII SA/Wa 2319/13).