Interpretacje podatkowe nowe, ale nie lepsze

Jestem gorącym zwolennikiem interpretacji podatkowych, bo wielkie są ich zasługi w stabilizacji stosowania prawa. Z biegiem lat tracę też nadzieję na uproszczenie systemu podatkowego w Polsce w taki sposób, aby interpretacje przestały być potrzebne.

Zwróćmy zatem uwagę na istotne mankamenty przepisów ordynacji podatkowej dotyczących nowych interpretacji.

Atutem nowych przepisów jest to, że za ich sprawą postępowanie staje się przejrzyste. Postawiono na jego jednoinstancyjność i na jednolitość interpretowania przez ministra finansów, a konkretnie przez czterech dyrektorów izb skarbowych działających w jego imieniu. Jeżeli rozbieżne interpretacje nie znikną całkowicie, to na pewno będzie ich znacząco mniej.

W nowych przepisach expressis verbis dopuszczono interpretacje dotyczące zdarzeń przyszłych. Będzie też można odstępować od uzasadnienia interpretacji, jeśli stanowisko zawarte we wniosku okaże się prawidłowe. Również korzystne jest bezpośrednie odesłanie do działu IV ordynacji, bo to rozwiąże wiele dotychczasowych problemów. Z innymi rozwiązaniami jest już niestety dużo gorzej.

Nowe interpretacje tylko wobec odsetek i odpowiedzialności karnej skarbowej wprost wskazują na wyłączenie odpowiedzialności. Jeśli chodzi o zobowiązanie podatkowe, wprowadzają mechanizm pośredni.

Przyjęta konstrukcja powoduje, że organy podatkowe przy wymiarze podatków nie muszą uwzględniać interpretacji (w formie zwolnienia podatkowego). Taki problem może się pojawić, gdy interpretacja była błędna albo gdy organ nie zgadza się z jej treścią (skutkami). Zgodnie z nowymi przepisami podatnik, aby skorzystać z "ochrony interpretacyjnej" zobowiązania podatkowego, będzie musiał wystąpić z wnioskiem o udzielenie zwolnienia. Po złożeniu wniosku o zwolnienie organ ma obowiązek wydać decyzję ustalającą lub określającą wysokość zobowiązania podatkowego oraz jednocześnie określić "zwolnienie interpretacyjne".

Wprowadzenie odrębnego postępowania w sprawie zwolnienia to istotna komplikacja systemu podatkowego, bo jeżeli wnioskodawca spóźni się z wnioskiem, to jego uwzględnienie będzie bardzo utrudnione. W uproszczeniu można powiedzieć, że po wydaniu decyzji ostatecznej będzie to możliwe jedynie w wyniku zastosowania jakiegoś trybu nadzwyczajnego (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania, zmiana decyzji).

Tak też może się zdarzyć, gdy wniosek o zwolnienie zostanie złożony w trakcie postępowania odwoławczego od decyzji wymiarowej. Jego rozpatrzenie będzie możliwe dopiero po wydaniu tej decyzji.

Interpretacja podatkowa jest efektem porównania stanu faktycznego z przepisem prawa i wyrażenia na tej podstawie oceny prawnej. Najprościej byłoby więc przyjąć, że indywidualna interpretacja podatkowa wyłącza w postępowaniu wymiarowym możliwość (konieczność) interpretacji prawa dotyczącej konkretnego zdarzenia, którego ona sama dotyczy. W postępowaniu wymiarowym pozostawałby tylko obowiązek porównania stanu faktycznego z interpretacji ze stanem, jaki wystąpił faktycznie w danym okresie rozliczeniowym. Gdyby były takie same, to podatnik w ramach samoobliczania w zeznaniu (deklaracji) albo organ podatkowy w decyzji określającej lub ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego uwzględniałby treść interpretacji (konsekwencje). Pominięcie interpretacji skutkowałoby uchyleniem decyzji w postępowaniu odwoławczym lub, gdyby była ona ostateczna, stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności (ewentualnie wznowienia postępowania). W noweli ordynacji takiej prostej logiki jednak zabrakło.

Mimo wprowadzenia podziału na interpretacje dotyczące stanów faktycznych i zdarzeń przyszłych nie znalazło to wyraźnego odzwierciedlenia w przepisach. Dla przykładu, skoro zmiana interpretacji jest skuteczna dopiero od kolejnych okresów rozliczeniowych, to interpretacja dotycząca przeszłych stanów faktycznych traci swoją moc. Jej zmiana nie może więc spowodować żadnych konsekwencji podatkowych na przyszłość.

Poważnym mankamentem nowych interpretacji jest też niezrozumiałe zróżnicowanie ochrony. Z art. 14 l ordynacji wynika, że jeżeli zdarzenie nastąpiło przed opublikowaniem interpretacji ogólnej lub przed doręczeniem interpretacji indywidualnej, to zastosowanie się do niej nie zwalnia z obowiązku zapłaty podatku. Tak więc wniosek o zwolnienie nie odniesie zamierzonego skutku.

Jeżeli takie zróżnicowanie ochrony ma istnieć, to powinno być skonstruowane odwrotnie. Przy interpretacjach dotyczących stanów faktycznych, gdy nie ma żadnych wątpliwości co do stanu prawnego, ochrona powinna być większa. W przypadku zdarzeń przyszłych (niedokonanych) - jako że nie wiadomo, jaki będzie w przyszłości stan prawny ani w jakim kierunku będzie ewoluowało orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Trybunału Konstytucyjnego czy Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości -ochrona powinna być mniejsza. W porównaniu z poprzednimi interpretacjami znacząco się pogorszyła sytuacją podatników.

Przepisy o interpretacjach mają zastosowanie do podatków samorządowych. W gminach wydają je, tak jak poprzednio, wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast. To jednak, co legło u podstaw obecnych zmian w ordynacji (jednolitość interpretowania), nie objęło organów samorządowych. Obecna zmiana nasili "zróżnicowanie terytorialnej sprawiedliwości".

Bardzo poważnym, powstającym na tym tle problemem jest to, że przepisy ordynacji nie wyłączają skuteczności interpretacji wydanej przez organ jednej gminy na terenie innej gminy. Sytuacja się jeszcze komplikuje, gdy organ podatkowy, który wydał interpretację, dojedzie do wniosku, że należałoby ją zmienić. Czy wtedy pozostanie właściwy ten sam organ, czy właściwość ta się zmieni (wtedy właściwy organ będzie musiał wiedzieć o istnieniu takiej interpretacji).

Przepisy ordynacji są w wielu miejscach skonstruowane niestarannie. Oto przykład: decyzja określająca lub ustalająca wysokość zobowiązania i określająca zwolnienie, jeżeli podatek został zapłacony, ma zamiast zwolnienia określać nadpłatę. Przy tej konstrukcji jednak nadpłata może być jedynie konsekwencją zwolnienia z obowiązku zapłaty podatku, a nie czymś alternatywnym do zwolnienia. W takiej sytuacji organ podatkowy wbrew literalnemu brzmieniu przepisów musi w decyzji określić (ustalić) wymiar podatku, zwolnienie i nadpłatę.

Wiele drobnych szczegółów budzi zdziwienie. Nie wiadomo np., dlaczego jako granicę skuteczności interpretacji przyjęto moment doręczenia organowi uchylającego ją orzeczenia sądu administracyjnego. Trudno przecież łączyć skutki prawne z czynnością materialno-techniczną. W konsekwencji prowadzi to do wątpliwości, jak długi jest okres materialnoprawnego "obowiązywania" interpretacji.

Zresztą nieokreślenie w odrębnym przepisie, kiedy interpretacja przestaje być skuteczna, powoduje, że np. zupełnie pominięto przypadek zmiany przepisów prawa. Nie wiadomo więc, czy pod rządami nowych interpretacji podatnik ma czekać na zmienioną interpretację czy na "wyższy podatek".