Rząd zapowiada generalną reformę systemu planowania przestrzennego. Nie zostanie jednak zastosowana metoda terapii szokowej. Zwyciężyła bowiem koncepcja zmian ewolucyjnych, realizowanych w kilku etapach. Przyjęty 23 marca br. rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp) oraz niektórych innych ustaw, to pierwszy krok na drodze do zapowiadanych przekształceń systemowych w dziedzinie gospodarki przestrzennej.
Potrzebne zmiany
Według intencji autorów, projekt stanowi odpowiedź legislacyjną na problem postępującej chaotycznej suburbanizacji. Motywem stojącym za projektem noweli jest także intencja przezwyciężenia rozbieżności w orzecznictwie administracyjnym, które wynikają nie tylko z nadmiernego przywiązywania wagi do językowej, wręcz literalnej, wykładni przepisów (z pominięciem metod interpretacji celowościowej), lecz także z wadliwie (niejasno) sformułowanych przepisów upzp w jej obecnym kształcie. Niejasność przepisów i rozbieżności w orzecznictwie, co oczywiste, rodzą niepewność co do prawa i co do trwałości decyzji administracyjnych wydanych w procesie budowlanym, fundując inwestorom nieuzasadnione ryzyko prawne i biznesowe.
Tylko w odniesieniu do wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (zwanych w skrócie WOH), od kilku lat doktrynę i orzecznictwo nurtują kontrowersje. Ograniczenia dotyczące lokalizacji takich obiektów wprowadziła już wspomniana upzp. Następnie, ustawa z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (ustawa o WOH), wprowadziła wymóg dodatkowego zezwolenia na utworzenie i działanie takich obiektów. Po wejściu w życie ustawy o WOH Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 lipca 2008 r. (K 46/07) orzekł, że jest ona niezgodna z konstytucją. Trybunał stwierdził m.in., iż wymóg takiego zezwolenia stanowi zbyt daleko idącą ingerencję w zasadę wolności gospodarczej. Wskazał też, że o ile funkcjonowanie supermarketów rodzi problemy natury ekonomicznej i społecznej, to stosowne regulacje są już zawarte w przepisach obowiązujących, które wymagają stosownego egzekwowania.
Podstawowe problemy
W obecnym stanie prawnym kontrowersje dotyczą dwóch zagadnień o charakterze podstawowym. Po pierwsze, nie jest jednolicie ujmowane pojęcie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych zwanych w skrócie WOH. Termin ten wywodzi się z ustawy uchylonej w roku 2008 przez Trybunał Konstytucyjny i nie jest obowiązującym terminem ustawowym. Co więcej, nie ma pewności co do tego: czy o obiektach wielkopowierzchniowych można mówić gdy powierzchnia obiektu handlowego przekracza 2000 mkw., czy powierzchnia ta jest obecnie uregulowana w obowiązujących przepisach, czy – jak twierdzą niektórzy – należy nadal stosować powierzchnię wprowadzoną przez przepisy zmieniające, które były zawarte w uchylonej ustawie o WOH.
Po drugie, rozbieżne są zapatrywania na temat tego, czy taki obiekt może zostać wybudowany (lub rozbudowany) dopiero, gdy jego istnienie i lokalizację przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też do legalnego wzniesienia WOH wystarczy, jeśli inwestor uzyska decyzję o warunkach zagospodarowania terenu (WZT), a następnie pozwolenie na budowę.
Przyczyny sporów w obu wspomnianych kwestiach łatwo byłoby przezwyciężyć w drodze poprawnie dokonanej wykładni. Dominuje jednak tendencja do mnożenia wątpliwości i wariantów interpretacyjnych (w miejsce dążenia do ujednolicenia stanowiska). Zatem z aprobatą należy odnieść się do intencji, by w drodze noweli upzp rozstrzygnąć wspomniane wyżej kwestie sporne. Przynajmniej zostanie udzielona jednoznaczna odpowiedź, a to istotna zaleta. Inwestorzy, ich doradcy oraz organy orzecznicze zostaną wreszcie uwolnieni od niepewności co do prawa. Wobec jednoznacznego, stanowiska ustawodawcy ustabilizuje się treść wypowiedzi doktrynalnych i orzeczniczych, a inwestorzy i ich doradcy będą wiedzieli, czy budują WOH czy też „zwykły" obiekt handlowy oraz czy – w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – mogą czy też nie mogą budować względnie rozbudować „WOH" w oparciu o decyzję o WZT.
Brak miejscowych planów
Jak cyfrowa rewolucja wpływa na biznes i życie codzienne
Wieloletnie kontrowersje wokół problemu, czy WOH może być wybudowany lub rozbudowany na podstawie samych tylko WZT, czy też dopuszczalne jest to tylko wtedy, gdy lokalizację WOH przewiduje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie miałyby być może tak wielkiego znaczenia praktycznego, gdyby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego były sprawnie uchwalone. Ponieważ jednak brak planu miejscowego jest zjawiskiem częstym, omawiany spór nabiera ogromnego znaczenia. Niedopuszczalność wzniesienia WOH na podstawie WZT często oznacza niemożność wniesienia go w ogóle. Oczekiwanie na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego paraliżuje inwestycje budowlane. Jedną z przyczyn jest to, że gminy nie posiadają w budżecie środków na uchwalenie planu. Prowadzi to m.in. do kontrowersyjnej praktyki polegającej na zawieraniu przez inwestorów z gminami umów o sfinansowanie kosztów opracowania planu miejscowego. Zjawisko to budzi wątpliwości z punktu widzenia legalności i etyki.
W projektowanej noweli opowiedziano się jednak przeciwko możliwości budowy WOH na podstawie samej tylko WZT. Lokalizacja WOH może bowiem nastąpić wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z punktu widzenia celów planowania przestrzennego rozwiązanie to może znajdować wytłumaczenie. Inna kwestia to – czy jest zarazem racjonalne wobec nagminnie występującego zjawiska w postaci braku planów miejscowych. Pozostaje tylko mieć nadzieję, że przewidziane w projekcie noweli środki motywujące gminy do uchwalania planów miejscowych okażą się skuteczne.
Kontrowersyjna powierzchnia
Odmienne oblicze wykazuje druga z sygnalizowanych kontrowersji dotycząca tego, jaka powierzchnia stanowi o kwalifikacji prawnej obiektu handlowego jako wielkopowierzchniowy. Spór ten bowiem ma charakter ściśle jurydyczny.
Jego początki sięgają wspomnianej wyżej ustawy o WOH. W ustawie tej przepisem nowelizującym upzp (art. 12) zmniejszono powierzchnię WOH z 2000 mkw do 400 mkw. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawa o WOH już po jej wejściu w życie straciła moc prawną 11 lipca 2008 r., i to w całości, tj. łącznie ze wspomnianym wyżej przepisem nowelizującym upzp.
Uchylenie ustawy o WOH łącznie z przepisami nowelizującymi, zaowocowało sporem o skutki tego wyroku dla ustaw nowelizowanych. W zakresie regulacji upzp spór ten sprowadził się do pytania o powierzchnię obiektu handlowego kwalifikowanego jako WOH. Często podnoszony jest argument, że ta powierzchnia w ogóle nie jest obecnie uregulowana normatywnie, a zatem przepis upzp, z którego sądy administracyjne wywodzą obowiązek lokalizacji WOH na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego – nie powinien obowiązywać. Z kolei zwolennicy teorii „odżywania" poprzednich wersji przepisów ustaw nowelizowanych w razie utraty mocy przez przepisy nowelizujące opowiedzieli się za powierzchnią WOH wynoszącą powyżej 2000 mkw.
Jeszcze inni twierdzą, iż, po pierwsze, wraz z utratą mocy przez ustawę o WOH utraciły moc tylko przepisy nowelizujące zamieszczone w tej ustawie, a nie przepisy nowelizowane, oraz (po drugie), że utrata mocy przez przepisy nowelizujące nastąpiła już po ich wejściu w życie, a więc wtedy gdy zostały już „skonsumowane", zmieniając przepisy nowelizowane – zatem nadal obowiązuje powierzchnia wprowadzona mocą uchylonej ustawy.
W odniesieniu do przedmiotowego sporu – w projekcie noweli upzp przyjęto, iż obowiązek sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw. Pozostaje to zgodne z interpretacją przyjmowaną przez obecnie obowiązującą linię orzecznictwa sądów administracyjnych.
Kto decyduje o lokalizacji
W dalszych pracach legislacyjnych ustawodawca powinien rozważyć zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy i w jakim zakresie jest konstytucyjnie uzasadnione ograniczenie swobody budowy takich obiektów wynikającej z wolności gospodarczej. Czy o lokalizacji dużych obiektów handlowych powinien decydować samorządowy organ uchwałodawczy (rada gminy) czy też organ wykonawczy gminy (wójt, prezydent, burmistrz). Czy właściwa jest złożona procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wymagająca konsultacji społecznych czy stosunkowo prosta procedura wydawania decyzji o warunkach zabudowy terenu.
Autor jest partnerem w kancelarii Greenberg Traurig
Zdaniem eksperta
Bartosz Clemenz, partner w kancelarii Greenberg Traurig
Projektowana przez rząd nowelizacja ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza zasadniczych zmian w zasadach lokalizacji tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (hipermarketów, dużych supermarketów, galerii handlowych i podobnych obiektów). Projekt noweli ogranicza się bowiem do ustawowej legitymizacji dominującej linii orzecznictwa sądów administracyjnych – taki obiekt będzie mógł być wybudowany tylko tam, gdzie przewiduje to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ma to dotyczyć obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 mkw.
Co mówi orzecznictwo
Budowa wielkopowierzchniowego obiektu handlowego jest możliwa jedynie w przypadku, gdy taki obiekt jest przewidziany w uchwalonym i obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z 26 października 2011 r., sygn. II OSK 1531/10). Wyrokiem tym ugruntowano stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie dopuszczalności lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, które wcześniej zostało wyrażone m.in. wyrokiem NSA w Warszawie z 11 marca 2008 r. (sygn. II OSK 87/07) oraz wyrokiem NSA w Warszawie z 13 października 2009 r. (sygn. II OSK 1558/08). Jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustanowiły obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży określonej w art. 8 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obiekty wieloprzestrzenne), wyłączając możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji jej uzgodnienia. Takie stanowisko podtrzymano w najnowszym orzecznictwie administracyjnym (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2014 r., sygn. II SA/Ol 1131/13 oraz wyrok NSA w Warszawie z 1 marca 2013 r., sygn. II OSK 2071/11).
