Przerzucanie wydatków nic nie daje

Sejm uchwalił w ubiegłym tygodniu nowelizację ustawy budżetowej na 2009 r. Nowelizacji domagała się opinia publiczna, dopatrując się w niej elementu walki z kryzysem. Całkowicie niesłusznie, bo nowelizacja oznaczająca dostosowanie budżetu do zaistniałej sytuacji gospodarczej znaczącego wpływu na dalszy rozwój tej sytuacji mieć nie może.

Można mieć też wątpliwości, czy była w ogóle potrzebna. Ustawa budżetowa to w istocie zestawienie nieprzekraczalnych limitów wydatków budżetowych oraz określenie nieprzekraczalnego limitu deficytu. Zapisy dotyczące dochodów to zgodnie z ustawą o finansach publicznych tylko niewiążąca prognoza. Jeśli idzie o zapisane w ustawie wydatki, to ustawa daje rządowi prawo blokowania wydatków w przypadku groźby przekroczenia limitu deficytu. Potrzebna jest tylko pozytywna opinia komisji sejmowej właściwej do spraw budżetu, a więc nie ma potrzeby nowelizowania ustawy budżetowej. Nowelizacja niezbędna jest tylko w celu zalegalizowania wyższego, niż przyjęto w ustawie, deficytu – tak było w latach 1987, 1991 – 1992 i 2001.

[wyimek]Istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że pod koniec roku może nas czekać ponowna nowelizacja budżetu[/wyimek]

Nowelizacje legalizujące zwiększenie deficytu dokonywane były z reguły w końcówce roku. Gdy nowelizacje dokonywane były wcześniej – we wrześniu 1991 r. i w lipcu 2001 r. – to okazywało się, że były niewystarczające i trzeba było ponownie nowelizować ustawę budżetową w grudniu bądź w listopadzie. Istnieje znaczne prawdopodobieństwo, że w roku bieżącym historia może się powtó- rzyć i czeka nas ponowna nowelizacja pod koniec roku. Nie dlatego, by nowa prognoza dochodów budżetowych była opracowana wadliwie. Przeciwnie, wydaje się, że opracowano ją najlepiej, jak w chwili obecnej było można, ale obciążona jest w ogromnym stopniu niepewnością. Jeśli sytuacja makroekonomiczna w II półroczu będzie się pogarszać, to może się okazać niemożliwe uzyskanie dochodów zapisanych w znowelizowanej ustawie.

[srodtytul]Śmieszne zarzuty[/srodtytul]

Nowelizacja ustawy budżetowej nastąpiła z profesjonalnego punktu widzenia raczej za wcześnie niż za późno. Zarzuty, że minister Rostowski zbytnio zwlekał z nowelizacją, są śmie- szne. Trzeba pamiętać, że minister finansów z urzędu powinien być optymistą (choć jego optymizm jest traktowany z przymrużeniem oka jako urzędowy), a nie pierwszym panikarzem. Gdyby minister Rostowski od początku roku oceniał sytuację w bardzo realistyczny sposób, to rynki odbierałyby to jako zapowiedź katastrofy, bo z reguły biorą poprawkę na ów „urzędowy optymizm” każdego ministra finansów.

Zgodnie ze znowelizowaną ustawą deficyt budżetu państwa ma wynieść 27,2 mld zł. Niektórzy komentują to jako zwiększenie deficytu o 50 proc. Nie jest to w gruncie rzeczy prawda. Zapisany w pierwotnej ustawie deficyt nie był pełnym deficytem, gdyż nie uwzględniał – a powinien, zgodnie z zasadami przyjętymi przez Eurostat, MFW, OECD i obowiązującą na świecie doktryną finansów publicznych – refundacji dla FUS ubytku składek odprowadzanych do OFE.

Refundacja ta finansowana jest – tak samo jak deficyt – emisją skarbowych papierów wartościowych, a więc w sensie ekonomicznym stanowi część deficytu. W ustawie styczniowej przewidywano, że wynosić ma 22,2 mld zł, a więc prawdziwy deficyt wynieść miał nie 18,2 mld zł, lecz 40,4 mld zł. Po nowelizacji będzie to 49,4 mld zł, co oznacza zwiększenie o 22,3 proc.

Ale dyskusja o deficycie budżetu państwa nie dotyczy istoty problemu. Ważny jest bowiem nie deficyt samego budżetu państwa, lecz łączny deficyt całych finansów publicznych, a więc uwzględniający także deficyty (bądź nadwyżki) budżetów samorządowych, funduszy celowych, agencji rządowych itd. Dopiero taki łączny deficyt może wpływać na sytuację makroekonomiczną. Z takiego łącznego deficytu Polska jest zobowiązana zgodnie z art. 105 traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską rozliczyć się w ramach tzw. wielostronnego nadzoru wobec władz Unii Europejskiej.

Sam deficyt budżetu państwa liczy się tylko jako składnik łącznego deficytu finansów publicznych, choć jest to składnik największy.

Dlatego też zabiegi podejmowane w celu obniżenia deficytu budżetu państwa w drodze przerzucenia pewnych wydatków na inne podmioty zaliczone do sektora finansów publicznych są całkowicie bezprzedmiotowe.

[srodtytul]Różne klasyfikacje [/srodtytul]

Dla oceny poziomu i uwarunkowań deficytu finansów publicznych istotne znaczenie ma rozróżnianie deficytu strukturalnego i deficytu cyklicznego. Deficyt strukturalny to w uproszczeniu deficyt, który występuje nawet w warunkach bardzo dobrej koniunktury, a deficyt cykliczny to deficyt powstający w związku z pogorszeniem się koniunktury i ewentualną recesją (tzn. spadkiem realnego PKB). Deficytem cyklicznym nie ma potrzeby zbytnio się przejmować i nerwowo szukać sposobów jego likwidacji, przeciwnie, w pewnym sensie może on być nawet pożyteczny z punktu widzenia przeciwdziałania recesji, bo oznacza zwiększenie dopływu pieniądza z sektora finansów publicznych do pozostałych sektorów. Problemem jest natomiast zawsze deficyt strukturalny.

W Polsce w 2007 r., w szczytowym punkcie koniunktury, deficyt sektora finansów publicznych liczony zgodnie z przyjętymi w Unii Europejskiej zasadami wynosił 22,1 mld zł, czyli 1,9 proc. PKB; taki poziom deficytu można w pewnym uproszczeniu przyjąć za odpowiadający mniej więcej deficytowi strukturalnemu. W 2008 r. deficyt wzrósł do 49,5 mld zł i 3,9 proc. PKB.

Przyczyną było nie stosunkowo nieznaczne pogorszenie koniunktury, lecz wzrost deficytu strukturalnego spowodowany obniżeniem składki na ubezpieczenie rentowe i wprowadzeniem ulg rodzinnych w podatku dochodowym. Efekt finansowy obu tych posunięć wynosił w warunkach 2008 r. 25,5 mld zł. Gdyby nie było tych zmian, deficyt w 2008 r. wynosiłby tylko 24,1 mld zł, co odpowiadałoby 1,9 proc. PKB, tak jak w 2007 r.

Tak więc w 2009 r. polskie finanse publiczne weszły z deficytem strukturalnym zwiększonym o ponad 25 mld zł. Ponieważ równocześnie w związku z gwałtownym pogorszeniem koniunktury doprowadzającym polską gospodarkę do krawędzi recesji zaczął też rosnąć deficyt cykliczny. Spektakularnym tego wyrazem jest spadek dochodów podatkowych o 6 proc. (w I półroczu 2009 r. doI półrocza 2008 r.). W konsekwencji łączny deficyt finansów publicznych może osiągnąć poziom 75 – 85 mld zł (5,7 do 6,5 proc. PKB), a nawet 100 mld zł (7,6 proc. PKB). Wszystko zależy od tego, jak dalej będzie rozwijała się sytuacja ekonomiczna, jaka będzie w II półroczu dynamika PKB. Jednakże nawet lekka poprawa w dynamice PKB nie przełoży się od razu na poprawę sytuacji budżetowej. Jak uczą doświadczenia lat 2003 – 2004, następuje to z pewnym odroczeniem.

Polityka fiskalna – zarówno w odniesieniu do podatków, jak i wydatków publicznych – powinna być antycykliczna, a nie procykliczna, to znaczy powinna być nastawiona na wyrównywanie skutków wahań koniunktury. Dlatego błędna jest polityka obniżania podatków i innych danin w okresie dobrej koniunktury, tak samo jak i podwyższanie obciążeń podatkowych w czasie dekoniunktury, a tym bardziej recesji.

[srodtytul]Przeczekać dekoniunkturę[/srodtytul]

Podwyższanie obciążeń – nawet gdy jest to uzasadnione wzrostem deficytu – prowadzi do pogłębienia skutków recesji i wydłużenia okresu dekoniunktury. Najlepiej powstrzymać się od nerwowych działań i przeczekać dekoniunkturę, aż w wyniku poprawy sytuacji zacznie znikać deficyt cykliczny. To jest dobra polityka, gdy deficyt strukturalny jest nieznaczny.

[wyimek]Prawidłowa polityka fiskalna powinna być nastawiona na wyrównywanie skutków wahań koniunktury[/wyimek]

W Polsce mamy niestety po dokonanych obniżkach obciążeń podatkowych wysoki deficyt strukturalny i w konsekwencji niezwykle w chwili obecnej wysoki deficyt. Z takim deficytem trudno przeczekiwać spokojnie dekoniunkturę i trzeba coś zrobić w zakresie dochodów.

Tym „czymś” powinna być podwyżka podstawowej, ale także obniżonej stawki VAT (nie więcej niż o 1 pkt proc.) i bardzo ostrożnie podwyżka akcyzy, ale tylko tam, gdzie nie wywoła ona efektu Laffera, tzn. spadku wpływów w wyniku zwiększenia stawki (nie mogą więc dotyczyć wódki, wina, piwa, benzyny itp.). Ponowne podwyższenie składki na ubezpieczenia rentowe, choć w dalszej perspektywie konieczne, byłoby na razie niewskazane. Ważnym źródłem dochodów mogą być dochody niepodatkowe, w tym dywidendy od przedsiębiorstw i banków państwowych.