Europa ma powoli dosyć zaciskania pasa

Na koniec 2012 r. zadłużenie sektora instytucji rządowych i samorządowych, liczone według metodologii unijnej, wyniosło w Polsce 55,6 proc. PKB – wynika z danych przedstawionych przez Eurostat (unijny urząd statystyczny). W porównaniu z 2011 r. relacja długu do PKB spadła o  0,6 pkt proc. i był to pierwszy spadek od 2007 r.

Na tle krajów Unii Europejskiej wskaźniki zadłużenia Polski nie wyglądają źle. Pod względem wysokości długu (w stosunku do PKB) znaleźliśmy się w 2012 r. na 13. miejscu. Wyższe zadłużenie ma większość krajów Europy Zachodniej – z Grecją i Włochami na czele (odpowiednio 156,9 proc. PKB oraz 127 proc. PKB), a jedynym krajem z naszego regionu, w którym dług jest wyższy od naszego, są Węgry.

Silny impuls fiskalny

Polska należy też do tych nielicznych krajów, którym udało się obniżyć wskaźnik zadłużenia w porównaniu z 2011 r. – Nie licząc Grecji, której dług został zrestrukturyzowany, i Węgier, gdzie znacjonalizowano OFE, w Polsce miał miejsce największy spadek relacji długu do PKB – komentował resort finansów. W całej UE wzrosła ona o 2,8 pkt proc.

Polski dług, podobnie jak w poprzednich latach, pozostaje poniżej referencyjnego poziomu 60 proc. PKB wynikającego z fiskalnego kryterium konwergencji.

Także zadłużenie liczone według polskiej metodologii (nie uwzględnia ona m.in. zadłużenia Krajowego Funduszu Drogowego) zmniejszyło się w 2012 r. do 52,7 proc. PKB z 53,5 z proc. na koniec 2011 r. Mimo spadku wciąż ocieramy się jednak o limity zadłużenia, które zostały wyznaczone w ustawie o finansach publicznych oraz w konstytucji. Dlaczego?

W 2008 r. otworzyła się nowa karta w historii polskiego zadłużenia. Globalny kryzys finansowy i dekoniunktura gospodarcza od II połowy 2008 r. nie pozostały bez wpływu na nasze finanse publiczne.

W reakcji na kryzys rząd (Donalda Tuska) zdecydował się kontynuować rozpoczęty jeszcze w 2007 r. (przez rząd Kazimierza Marcinkiewicza i Jarosława Kaczyńskiego) proces pobudzania gospodarki poprzez obniżanie obciążeń podatkowych.

Głównymi elementami tego impulsu fiskalnego było obniżenie stawek w podatku dochodowych od osób fizycznych (z trzech stawek 19, 30 i 40 proc. do 18 i 32 proc. od 2009 r.), ulga prorodzinna (od 2008 r.), obniżenie składki rentowej (od 2007 r. z 12 do 8 proc.), wysoka waloryzacja rent i emerytur (w 2009 r.).

– Skutkiem tych działań był wzrost dochodów do dyspozycji gospodarstw domowych, który przyczynił się do wzrostu spożycia indywidualnego w 2009 r. o 2,1 proc. pomimo równoczesnego wzrostu stopy oszczędności wskutek obaw wynikających z kryzysu – analizuje resort finansów. W dużej mierze to właśnie popyt konsumpcyjny, który stanowi ok. 60 proc. PKB, pozwolił na to, że w 2009 r. polska gospodarka w ogóle się rozwijała (PKB wzrósł o 1,6 proc.).

Gwałtowny wzrost deficytu

Ale efektem impulsu fiskalnego był także znaczący ubytek dochodów publicznych. Jak wynika z danych GUS, dochody sektora instytucji rządowych i samorządowych (według ESA 95) spadły do 37,2 proc. PKB w 2009 r. z 39,5 proc. w 2008 r. i 40,3 proc. PKB w 2007 r.

Konsekwencje dla finansów publicznych były o tyle boleśniejsze, że podjętym decyzjom o obniżeniu klina podatkowego nie towarzyszyły działania systemowe ograniczające wydatki, ani w 2008 r., gdy sprzyjała temu bardzo dobra koniunktura, ani w 2009 r. W tym roku państwo intensyfikowało też wydatki na inwestycje, także te wspierane funduszami pomocowymi z UE (z puli na lata 2007–2013). W efekcie działania realizowane przez rząd, choć przyczyniły się do podtrzymania popytu krajowego w czasie kryzysu, doprowadziły równocześnie do gwałtownego wzrostu deficytu sektora finansów publicznych – zauważa resort finansów.

Znaczny spadek dochodów już w IV kw. 2008 r., przy wysokiej dynamice wydatków w całym roku, spowodował, że luka w finansach państwa w 2008 r. sięgnęła 3,7 proc., przekraczając wyraźnie referencyjny poziom 3 proc. PKB. W rezultacie w lipcu 2009 r. Rada Ecofin podjęła decyzję o objęciu Polski procedurą nadmiernego deficytu i wyznaczyła termin na jego skorygowanie do 2012 r.

Zacieśnianie

W 2009 r. deficyt wzrósł bardzo gwałtownie – do 7,4 proc. PKB, a w 2010 r. do rekordowych 7,9 proc. PKB.  Polska musiała wejść na ścieżkę zacieśnienia w finansach publicznych. Podejmując szereg działań, czasami bolesnych dla społeczeństwa lub kontrowersyjnych (np. podwyżka stawek podatku VAT od 2011 r., zmniejszenie składki do OFE, zamrożenie płac w administracji publicznej, likwidacja wcześniejszych emerytur, podwyżka składki rentowej po stronie pracodawców), udało się zredukować deficyt do 5 proc. PKB w 2011 r.

W 2012 r. (według tzw. pierwszej notyfikacji) deficyt wyniósł 3,9 proc. PKB wobec wcześniej szacowanych 3,5 proc. Ministerstwo Finansów w komentarzu do danych (z 22 kwietnia) wprost oświadczyło, że spodziewa się zdjęcia z Polski procedury nadmiernego deficytu dopiero w przyszłym roku. Jednocześnie zapowiedziało utrzymanie konsolidacji fiskalnej i redukcję deficytu do 3,5 proc. PKB w tym i przyszłym roku.

Minister finansów Jacek Rostowski wyjaśniał, że wyższy od szacunków deficyt za 2012 r. wynikał z czynników obiektywnych, niezależnych od działań rządu, m.in. głębszego spowolnienia gospodarczego oraz opóźnień w reakcji w polityce monetarnej.

Potrzebne reformy

O ile jednak wzrost deficytu w czasie kryzysu ma uzasadnienie, to jego wysoki poziom także w latach wcześniejszych wskazuje, że nierównowaga finansów publicznych w Polsce ma charakter strukturalny. W latach 2005–2012 luka między dochodami a wydatkami tylko trzy razy była niższa niż 3 proc. PKB (w 1999 i 2000 r. oraz w 2007 r. wynosiła tylko 1,9 proc.).

Jak wylicza Ministerstwo Finansów, od połowy lat 90. deficyt sektora kształtował się przeciętnie na poziomie 4,7 proc. PKB, tj. o 3,7 proc. powyżej średniookresowego celu budżetowego (MTO), ustalonego dla Polski na poziomie 1 proc. PKB. Tego średniookresowego celu nie udało się osiągnąć nawet w okresie prosperity, kiedy to saldo w sektorze finansów publicznych powinno być wyraźnie lepsze.