Jaką rolę mogą odegrać banki komercyjne w finansowaniu odbudowy Ukrainy?

16 czerwca 2023 roku Ukraina zniosła częściowo ograniczenia wynikające z wprowadzonego ponad rok wcześniej, tj. 24 lutego 2022 roku moratorium płatniczego. Moratorium zniesiono w zakresie zobowiązań kredytowych, które zostały: (i) zabezpieczone gwarancją lub poręczeniem międzynarodowej instytucji finansowej albo (ii) udzielone z udziałem agencji kredytów eksportowych lub instytucji autoryzowanej przez zagraniczny skarb państwa lub przez podmiot zagraniczny, którego udziałowcem jest zagraniczny skarb państwa lub zagraniczny bank państwowy.

Skutkiem wprowadzenia moratorium było m.in. zaprzestanie (z niewielkimi wyjątkami) regulowania przez Ukrainę zobowiązań z tytułu kredytów walutowych wobec podmiotów zagranicznych. Tym samym zmaterializowało się ryzyko polityczne, co miało określone skutki dla instytucji finansowych uczestniczących w szeroko pojętej wymianie handlowej Polski z Ukrainą udzielających kredytów krótko- i długoterminowych przeznaczanych na realizację transakcji transgranicznych, realizowanych z tym krajem.

Agencje kredytów eksportowych a wymiana handlowa z Ukrainą

W ciągu ostatnich 10 lat udział Ukrainy w eksporcie ogółem utrzymywał się na średnim poziomie ok. 8 proc. rocznie. Z uwagi na fakt, iż Ukraina uznawana jest za rynek o podwyższonym ryzyku, w dużej mierze eksport na Ukrainę umożliwiają agencje kredytów eksportowych (ang. ECAs, export credit agencies) które ubezpieczają należności od kontrahentów ukraińskich. Zatem tam, gdzie biznes nie opiera się na przedpłatach, katalizatorem współpracy handlowej są właśnie ECAs. Z uwagi na fakt, iż ryzyko braku zapłaty należności w przypadku Ukrainy oceniane jest jako wysokie (kraj ten klasyfikowany jest od dłuższego czasu przez OECD w kategorii 7 na 8-stopniowej skali, tj. od 0 do 7, gdzie 7 oznacza wysoki poziom ryzyka), ubezpieczyciele komercyjni nie są zasadniczo zainteresowani ubezpieczaniem należności od ryzyka tego kraju. Funkcję tę przejęły agencje kredytów eksportowych, a właściwie rządy państw - gwarantów wypłaty środków z polis ubezpieczeniowych, czy też gwarancji ubezpieczeniowych, umożliwiając wymianę handlową, odbywającą się na warunkach kredytowych, czyli z odroczonymi po dostawie płatnościami, bądź zapłatą w ratach.

Ubezpieczenia eksportowe chronią zarówno eksporterów, jak i instytucje finansujące eksport przed zmaterializowaniem się zdarzeń z zakresu ryzyka handlowego i politycznego. W katalogu zdarzeń skategoryzowanych jako ryzyko polityczne, znajduje się m.in. powszechne moratorium płatnicze, ogłoszone przez rząd kraju dłużnika, który zobowiązany jest dokonywać płatności w związku z zawartym kontraktem eksportowym lub umową finansującą kontrakt eksportowy. Wprowadzenie moratorium płatniczego zdarza się stosunkowo rzadko i w wyjątkowych sytuacjach, kiedy priorytetem staje się ochrona krajowych zasobów waluty obcej.

Czym są ECAs?

Agencje kredytów eksportowych są instytucjami państwowymi, działającymi jako agendy rządowe (np. brytyjski UKEF), spółki skarbu państwa (np. polskie KUKE), czy też podmioty prywatne (np. niemiecki Euler Hermes) a ich podstawową rolą jest wspieranie eksportu poprzez udzielanie ochrony ubezpieczeniowej bądź wystawianie gwarancji, zabezpieczających spłatę kredytów bankowych bądź też zapłatę należności z tytułu transgranicznych dostaw towarów lub usług. Agencje skupione w OECD prowadzą swoją działalność w oparciu o Porozumienie w sprawie oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych (zwanego na rynku ang. export finance Konsensusem OECD), które wprowadziło jednolite wytyczne w zakresie kluczowych parametrów i warunków finansowania długoterminowego importerów, którzy nabywają dobra inwestycyjne lub usługi z kraju pochodzenia eksportera i jednocześnie samej agencji (choć to ostatnie nie jest regułą, a są agencje, które ubezpieczają transakcje, gdzie bank finansujący pochodzi z kraju importera bądź w ogóle z kraju trzeciego). Instytucje tego typu działają głównie w ramach sytemu oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych, co oznacza, iż udzielana przez nie ochrona jest pośrednio lub bezpośrednio gwarantowana przez rząd lokalny. W Polsce, będącej – co jest tu ważne - krajem członkowskim OECD, taką agencją jest KUKE SA. OECD skupia obecnie 38 państw, w tym większość krajów UE, Australię, Japonię, USA, Koreę Południową, Kanadę, Turcję, Izrael. Poza OECD, w różnych krajach nieczłonkowskich (np. Chiny) działają podobne organizacje, których podstawową rolą jest również wspieranie rodzimych eksporterów, jednak niekoniecznie działają one na podstawie Konsensusu OECD. Wyklucza to zatem konkurowanie pomiędzy eksporterami z krajów członkowskich OECD z eksporterami z pozostałych krajów wyłącznie ceną i jakością usług lub towarów.

Koniecznie należy podkreślić , iż agencje kredytów eksportowych pełnią ważną rolę na rynku usług finansowych, jako że angażują sektor bankowy w finansowanie transakcji transgranicznych z krajami podwyższonego ryzyka. ECAs w szczególności obejmują ochroną ubezpieczeniową kredyty, udzielane nabywcom dóbr lub usług z krajów trzecich, z przeznaczeniem na dokonanie zapłaty za nabywane towary lub usługi. Dzięki ECAs możliwa jest wymiana handlowa z krajami o podwyższonym ryzyku, a instytucje finansowe zaangażowane w finansowanie tego typu transakcji i korzystające z instrumentów ubezpieczeniowych lub gwarancyjnych, oferowanych przez ECAs w ramach oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych mogą czuć się bezpieczne.

Moratorium płatnicze Ukrainy

Ukraina, w przeciągu ostatnich 10 lat zmuszona była wprowadzić moratorium płatnicze dwukrotnie - w 2014 oraz w 2022 roku, za każdym razem w tych samych okolicznościach, spowodowanych rosyjską agresją zbrojną. Z uwagi na szczególnie ważny w takich sytuacjach aspekt, związany ze wzmożoną kontrolą i zarządzaniem zasobami walut obcych, stan wojny stanowi niekwestionowane i całkowicie zrozumiałe uzasadnienie dla wprowadzenia moratorium płatniczego. Zarówno w 2014, jak i w 2022 roku zawieszona została całkowicie obsługa zadłużenia zagranicznego w walucie twardej, za wyjątkiem spłat długu dokonywanych za zgodą Narodowego Banku Ukrainy oraz za wyjątkiem regulowania zobowiązań wobec tzw. IFIs (ang. International Finance Institutions), EIB, EBRD, IFC, czy też NIB. W praktyce oznaczało to zaniechanie przez dłużników ukraińskich spłaty kredytów i pożyczek, czy też dokonywania zapłaty należności z każdego innego tytułu, poza zwolnionymi z restrykcji. Nie trudno sobie wyobrazić, iż ustanie regulowania zobowiązań przez dłużników ukraińskich wprowadziło wśród podmiotów współpracujących z tym rynkiem pewne zamieszanie.

Konsekwencje wprowadzenia moratorium

Wprowadzenie moratorium płatniczego z reguły stanowi dla wierzycieli sytuację dalece niekorzystną, chyba że należności wobec dłużników z kraju objętego moratorium zostały ubezpieczone, a ryzyko braku płatności tym samym jest wytransferowane na inny podmiot. Portfele należności ukraińskich dotknęła niespodziewana sytuacja, z którą można było poradzić sobie na dwa sposoby: zachowując zimną krew w oczekiwaniu na dalszy rozwój wydarzeń albo alternatywnie korzystając z ubezpieczenia, w związku z zaistniałą szkodą w aktywach wierzycieli. Naturalną konsekwencją takiego stanu rzeczy było zaprzestanie przez ECAs ubezpieczania należności wobec dłużników z Ukrainy. Bliżej nieokreślony horyzont czasowy obowiązywania moratorium postawił pod znakiem zapytania szeroko dyskutowany udział polskich podmiotów w odbudowie tego kraju, zamykając de facto możliwość finasowania ich kontraktów. Abstrahując od źródeł finansowania odbudowy Ukrainy, niemożność regulowania przez podmioty ukraińskie zobowiązań w walucie obcej wykluczała w zasadzie możliwość angażowania się podmiotów zainteresowanych odbudową w tę aktywność. Oczywistym jest, że mówiąc o odbudowie mamy na myśli w pierwszej kolejności odtworzenie podstawowej infrastruktury, nie zaś inwestycje rozwojowe. Niemniej nakłady tego typu należy postrzegać jako znaczące, a podejście do odbudowy Ukrainy z punktu widzenia przedsiębiorcy, jako czysto biznesowe. Otrzymanie zapłaty za realizowane dostawy lub usługi stanowi naturalnie kluczowy aspekt działalności przedsiębiorstw. Nie inaczej jest w tym przypadku.

Warto wspomnieć, iż jakiekolwiek projekty związane z odbudową Ukrainy będę wymagały dostępności długoterminowego finansowania, a ono jest uzależnione od dostępności produktów ubezpieczeniowych oferowanych przez ECA.

Dlaczego ECA zaprzestało udzielania ubezpieczeń na Ukrainę? Wprowadzenie moratorium, jednoznacznego z zakazem regulowania należności w walucie obcej, oznacza w praktyce zmaterializowanie się zdarzenia odszkodowawczego i powstanie po stronie poszkodowanego podmiotu uprawnienia do skorzystania z polisy ubezpieczeniowej. Moratorium idące w parze z kontynuowaniem, czy też wznowieniem sprzedaży produktów ubezpieczeniowych i gwarancyjnych na Ukrainę automatycznie skutkowałoby całkowicie świadomym zaakceptowaniem faktu wystąpienia szkody w pierwszej dacie płatności i koniecznością wypłaty odszkodowań. W tej sytuacji bezzasadnym byłoby oferowanie np. przez KUKE zarówno polskim eksporterom, jak też bankom finansującym kontrakty eksportowe produktów ubezpieczeniowych lub gwarancyjnych.

Dlatego należy dostrzec decyzję NBU z 16 czerwca 2023 roku jako ważny krok stwarzający możliwości udziału sektora bankowego w finansowaniu odbudowy Ukrainy. Rynek z ulgą przyjął oczekiwaną wiadomość, iż Ukraina znosi moratorium w zakresie zobowiązań kredytowych w walucie obcej, wobec podmiotów zagranicznych, które to zobowiązania zostały udzielone właśnie z udziałem agencji kredytów eksportowych.

Odbudowa Ukrainy

Jak można było oczekiwać, dotkliwe - dla szeroko pojętej gospodarki - skutki rosyjskiej napaści zbrojnej na Ukrainę, zapoczątkowały dyskusję o możliwościach zaangażowania się solidaryzujących się z Ukrainą krajów w jej odbudowę. Mowa jest w tu w szczególności o odtworzeniu zniszczonej w efekcie działań wojennych infrastruktury komunikacyjnej, transportowej, energetycznej, edukacyjnej, zdrowotnej, mieszkaniowej czy kulturalno-oświatowej. Obszary te w pierwszej kolejności będą wymagały podjęcia intensywnych działań, mających na celu przywrócenie gospodarce ukraińskiej podstawowych zdolności rozwojowych. Obecności w odbudowie Ukrainy upatrują również podmioty polskie, które gotowe są świadczyć w szczególności usługi konstrukcyjno-budowlane o różnym charakterze, ale też realizować niezbędne dostawy w najbardziej newralgicznych branżach. Wobec tego naturalnym jest postawienie pytania o źródła finansowania takiej aktywności.

Wybór między infrastrukturą a biznesem

Zanim przejdziemy do kwestii pochodzenia środków, przeznaczonych na finansowanie wydatków odtworzeniowych na Ukrainie, przyjrzyjmy się potencjalnym oczekiwaniom rynku ukraińskiego. Jak już wspomnieliśmy, wydaje się, iż za kluczowe powinno się uznać przywrócenie infrastruktury publicznej, bez której właściwie niemożliwe lub co najmniej wysoce utrudnione, byłoby realizowanie przez ten kraj podstawowych funkcji gospodarczo-społecznych, służących zaspokajaniu potrzeb społeczeństwa, a w konsekwencji podejmowanie działań rozwojowych. Nie można jednakże oczekiwać, iż w okresie odbudowy realizowane będą wyłącznie przedsięwzięcia odtworzeniowe o charakterze infrastrukturalnym. Ukraina bowiem, pomimo licznych wewnętrznych ograniczeń, w tym dotykających prywatnych przedsiębiorców (np. producentów zielonej energii w zakresie regulowania płatności od jej państwowego nabywcy) oraz spowolnionego tempa wzrostu nadal jest gospodarczo aktywna. Prywatny biznes, prowadząc normalną działalność, w tym wymianę handlową z zagranicą, wciąż może oczekiwać realizacji dostaw lub usług przez podmioty zagraniczne wraz z finansowaniem na atrakcyjnych warunkach. Niewątpliwie takie warunki mogą zaoferować również polskie banki, aktywne na rynku export finance, dla których zarówno ten kierunek eksportu z Polski, jak i funkcjonowanie oraz rola systemu oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych są w pełni zrozumiałe i akceptowalne. Niemniej, zasadnym wydaje się ustalenie pewnych priorytetów w krajowym podejściu do finansowania eksportu na Ukrainę, co w szczególności – obok uczestnictwa w odbudowie Ukrainy - powinno mieć na celu umożliwienie polskim przedsiębiorcom kontynuowania współpracy z tym rynkiem, zarówno w odniesieniu do dostaw towarów, przeznaczonych do dalszej odsprzedaży, jak i dóbr i usług o charakterze inwestycyjnym z punktu widzenia nabywcy.

Skąd pieniądze?

Kwestia odbudowy Ukrainy, rodzajów i zasad wsparcia tego procesu oraz finansowania jego kosztów dyskutowana jest zarówno na poziomie m.in. Unii Europejskiej, jak również lokalnie w krajach członkowskich UE. Jednym z rozważnych źródeł finansowania procesu odbudowy są środki zgromadzone wskutek nałożenia na Rosję przez Unię Europejską sankcji gospodarczych i finansowych, w tym zamrażania majątków osób, których nazwiska znalazły się na listach sankcyjnych UE. Jak wynika z informacji publikowanych na portalu internetowym Rady Unii Europejskiej, na koniec marca 2023 roku zamrożonych w Unii zostało 21,5 mld euro aktywów oraz 300 mld euro aktywów Centralnego Banku Rosji zablokowanych w UE oraz krajach G-71. Alokacja tych środków będzie zapewne zarządzana z poziomu UE, co – w opinii autorów - wymaga sporządzenia spójnego oraz słusznego planu uczestnictwa państw członkowskich UE w odbudowie Ukrainy.

Kolejnym źródłem finansowania, które należałoby brać uwagę w kontekście uczestnictwa Polski w odbudowie Ukrainy, są środki banków komercyjnych oraz krajowych banków rozwoju, przy czym należy przypomnieć, iż udział tych instytucji w finansowaniu eksportu na Ukrainę jest zasadniczo możliwy pod warunkiem uzyskania ochrony ubezpieczeniowej lub gwarancji, udzielonej przez agencję kredytów eksportowych. Mechanizm finansowania polega w tym przypadku na udostępnieniu nabywcy dóbr lub usług (najczęściej budowlano-konstrukcyjno-montażowych) długoterminowego kredytu inwestycyjnego, przeznaczonego na zapłatę eksporterowi wynagrodzenia za zrealizowane dostawy lub usługi, który to kredyt ubezpiecza agencja kredytów eksportowych w ramach gwarantowanego przez Skarb Państwa systemu wsparcia eksportu. Dzięki temu instytucje finansujące, przy założeniu zarządzania ekspozycją kredytową z należytą starannością, w sytuacji niewypłacalności faktycznej lub prawnej dłużnika, będą mogły odzyskać zaangażowane środki odpowiednio do stopnia pokrycia ekspozycji ochroną ubezpieczeniową, w tym nawet do 100 proc.

Jak wspominaliśmy, wprowadzenie przez Ukrainę w lutym 2022 roku moratorium płatniczego spowodowało zawieszenie przez KUKE dostępnych limitów ubezpieczeniowych na Ukrainę i zaniechanie ubezpieczania należności wobec dłużników z tego kraju. Instytucje finansowe nie podejmowały w tym okresie aktywności, związanej z finansowaniem długoterminowym eksportu na Ukrainę. Z chwilą opisanego poluzowania - w czerwcu 2023 roku - moratorium płatniczego ponownie otworzyły się możliwości ubezpieczania przez KUKE długoterminowych kredytów inwestycyjnych, udzielanych podmiotom ukraińskim. Ma to istotne znaczenie w kontekście uczestnictwa Polski w odbudowie Ukrainy. Wznowienie ubezpieczeń długoterminowych kredytów eksportowych może stanowić impuls do aktywizacji polskich firm, mających jednocześnie aspiracje rozwoju biznesu międzynarodowego na rynku ukraińskim, posiadających już doświadczenia z tym rynkiem, jak i firm, dla których rynek ukraiński stanowi terra incognita.

Co może zaoferować Ukrainie polski rynek?

Znacząca skala zniszczeń wojennych na Ukrainie generuje dość zróżnicowane potrzeby szczególnie w zakresie rekonstrukcji infrastruktury służącej zaspokajaniu podstawowych potrzeb społecznych i funkcjonowania oraz rozwoju gospodarki. Polscy eksporterzy gotowi są zaoferować świadczenie szeroko pojętych, wysokiej jakości usług budowlanych w tradycyjnych technologiach, ale też nowoczesne rozwiązania konstrukcyjne i montażowe (np. budownictwo modułowe), dostawy różnego rodzaju maszyn, urządzeń i technologii, w tym wyposażenia szpitali, instalacji grzewczych, energetycznych i innych rozwiązań, stosowanych w przemyśle. Jakby się zastanowić, to nie sposób wymienić każdego produktu, który można by wyeksportować z Polski na Ukrainę, przydatnego w jej odbudowie, stąd tak bardzo ogólnikowe stwierdzenia. Co istotne jednak, podobną ofertę, zapewne niewiele różniącą się jakością, będą mogły złożyć inne kraje. Kluczowym kryterium wyboru kontrahentów przez ukraiński sektor publiczny, który w kontekście odbudowy Ukrainy należy rozpatrywać jako dłużnika, będzie zatem m.in. cena za usługi lub dostawy oraz atrakcyjność warunków finansowania.

Warto liczyć się z tym, iż dostawy z Polski mogą być finansowane przez banki z krajów trzecich, co w przypadku Ukrainy miało miejsce również w okresie ostatniego roku. Dodatkowo, polski system wspierania kredytów eksportowych akceptuje ubezpieczanie kredytów z przeznaczeniem na finansowanie eksportu z Polski, udzielanych importerom przez banki z innych krajów, w tym z kraju importera zarówno wtedy, kiedy eksport następuje bezpośrednio do importera, ale też wówczas, gdy eksport z Polski realizowany jest przez polskiego poddostawcę. Nie jest to zjawisko odosobnione.

W praktyce oznacza to, że w przypadku defaultu, wypłata odszkodowania nastąpi na rachunek banku zagranicznego. Korzystanie za granicą z ochrony udzielanej przez polski ECA potwierdza wiarygodność polskiego systemu wsparcia eksportu, stwarzając jednocześnie konkurencję rodzimym instytucjom finansowym, co w zasadzie nie powinno mieć miejsca, gdyby banki krajowe wykazywały większą aktywność w obszarze klasycznych schematów export finance.

Ukraina jako dłużnik. Czego mogą oczekiwać banki?

Gdyby rozpatrywać odbudowę Ukrainy w kontekście rekonstrukcji infrastruktury, za dłużnika w przypadku większości kredytowań należałoby uznać ukraiński skarb państwa. Naturalnym jest, że nakłady na naprawienie skutków rosyjskiej napaści na Ukrainę będą liczone w miliardach euro, a budżet Ukrainy nie udźwignie w dość krótkim czasie tak znacznych wydatków. Stąd - poza ewentualnym zaangażowaniem w odbudowę Ukrainy zamrożonych w efekcie sankcji rosyjskich środków – niezbędne będzie posiłkowanie się długiem, co w ostateczności nie wpłynie pozytywnie ani na ukraiński budżet ani na jego zdolność do regulowania zobowiązań. Niepewność generowana w tej sytuacji spowoduje, iż po pierwsze banki finansujące wymagać będą 100 proc. pokrycia ochroną ubezpieczeniową kredytów udzielanych skarbowi państwa Ukrainy, a po drugie będą domagały się zapewnienia, iż w ten sposób wygenerowany dług zostanie uwzględniony w prognozie budżetu na kolejne lata, a zatem będzie on w pełni kontrolowany i akceptowany przez ukraińskie ministerstwo finansów. Spodziewane znaczne obciążenie wskaźników zadłużenia Ukrainy powinno stać się impulsem do rewizji warunków finansowania odbudowy tego kraju w ramach systemu oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych. Niewykluczone, że sygnatariusze Konsensusu OECD, a jednocześnie państwa członkowskie UE winny zmierzyć się ze znalezieniem rozwiązania, angażującego system oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych w odbudowę Ukrainy na nieco zmienionych warunkach.

Wyzwania stojące przed krajowym systemem wsparcia eksportu

Naszym zdaniem w dyskusji dotyczącej źródeł finansowania odbudowy Ukrainy należy pamiętać o bankach komercyjnych, które we współpracy z instytucjami rozwoju (np. banki rozwoju, IFIs oraz ECAs) mogą skutecznie wspierać rodzime przedsiębiorstwa zainteresowane udziałem w odbudowie Ukrainy. W tym zdaniu kładziemy szczególny nacisk na słowo współpraca. Jednym z wymiarów tej współpracy jest tworzenie konsorcjów banków komercyjnych i banków oraz instytucji rozwoju w celu nie tylko rozproszenia ryzyka między instytucjami, ale również wymiany ekspertyzy pomiędzy uczestnikami konsorcjum, wspólnego budowania kompetencji dotyczących przygotowywania modeli finansowania w oparciu o systemy ubezpieczeń eksportowych.

Dodatkowo w tym miejscu warto podkreślić niebagatelną rolę agencji kredytów eksportowych i systemu oficjalnie wspieranych kredytów eksportowych w kontekście wymogów kapitałowych banków. ECA dostarczają bankom komercyjnym zabezpieczenia, które powszechnie uznawane są - w rozumieniu Rozporządzenia CRR - za uznaną technikę ochrony kredytowej nierzeczywistej, pozwalającej na obniżenie wagi ryzyka ekspozycji zabezpieczonych przez ECA znacznie poniżej 100 proc. W świetle zniesienia przez NBU kluczowych dla współpracy z Ukrainą ograniczeń nałożonych w moratorium z lutego 2022 roku, otwiera się ponownie nie tylko możliwość ubezpieczania przez KUKE długoterminowych kredytów inwestycyjnych dla podmiotów z Ukrainy, ale także możliwość zrewidowania podejścia do finansowania Ukrainy.