Polityczni barbarzyńcy atakują bramy banku centralnego

Obserwujemy kolejną odsłonę sporu na linii rząd – NBP, gdzie rząd jest „reprezentowany” przez członków Rady Polityki Pieniężnej wybranych przez większość rządową w Sejmie i Senacie, a NBP przez zarząd banku centralnego. Aby zrozumieć, kto ma rację, trzeba sięgnąć do historii sporów o bank centralny w Polsce, do historii sporów na linii zarząd NBP – RPP, do argumentów prawnych, ekonomicznych, finansowo-księgowych, patologicznego sposobu realizowania wielu funkcji przez elity polityczne i do argumentów psychologicznych.

Obecny konflikt między rządem a NBP nie jest niczym nowym, tradycja konfliktu sięga połowy lat 90., gdy wicepremier Grzegorz Kołodko toczył spory z prezes Hanną Gronkiewicz-Waltz o politykę stóp procentowych. NBP zignorował te ataki i prowadził swoją, niezależną politykę pieniężną. Potem każdy rząd bezpośrednio lub poprzez parlament podejmował próby ataku na NBP. Na przykład chciano zmusić RPP do uległości poprzez rozszerzenie jej składu o sprzyjających rządowi członków, którzy szybko obniżyliby stopy procentowe. Gdyby te plany się powiodły, to RPP liczyłaby dzisiaj 16 albo nawet więcej członków. Ataki na NBP były werbalne, próbowano zmieniać cel działalności NBP, obniżyć wynagrodzenia władz banku, a także próbowano przejęcia części tzw. rezerwy rewaluacyjnej (wcześniejszej wersji rezerwy na ryzyko kursowe) i części rezerw walutowych. Do tej pory żaden atak polityczny na bank centralny nie zakończył się sukcesem, może poza decyzją o przesunięciu nadzoru bankowego do KNF, ale przynajmniej w tym przypadku można było mówić o merytorycznych racjach za i przeciw, podczas gdy pozostałe próby były zwykłym atakiem politycznych „barbarzyńców” na bank centralny.

[srodtytul]Spory o samochody i płace[/srodtytul]

Również konflikty na linii RPP – zarząd NBP mają swoją długą tradycję. Ich źródło bierze się z wadliwej konstrukcji prawnej, ponieważ w RPP zasiada dziewięć osób spoza banku i wszyscy są wymieniani naraz. Gdyby w NBP było tak jak w innych bankach centralnych (Bank Anglii, Bank Węgier), gdzie część głosujących członków Rady to po prostu wiceprezesi zarządu banku, takich konfliktów by nie było. Również polityczna geneza powstania RPP jest źródłem konfliktów. Koalicja SLD – PSL przy okazji pisania konstytucji w 1996 roku chciała osłabić pozycję prezesa NBP (czyli przejąć kontrolę nad polityką stóp procentowych), więc wymyśliła Radę składającą się z dziewięciu osób, które w ówczesnym układzie byłyby mianowane przez polityków o rodowodzie komunistycznym. Ale SLD się przeliczyło, bo powstał AWS i wygrał wybory. Ale chora konstrukcja prawna pozostała i Rada pierwszej kadencji toczyła nieustające spory z zarządem NBP i z prezesem NBP o takie sprawy, jak samochody służbowe, wynagrodzenia (był nawet w tej sprawie proces przed sądem pracy) i polityka kursowa. Warto wspomnieć, że za upłynnieniem kursu w 2000 roku padło dziewięć głosów. Tylko prezes NBP była przeciw. Za czasów Rady drugiej kadencji był silny konflikt na linii prezes NBP – RPP, który dotyczył polityki stóp procentowych oraz decyzji personalnych. To w tym okresie ówczesny szef banku Leszek Balcerowicz przegrał 15 głosowań o zmianę nastawienia w polityce pieniężnej i zmianę stóp procentowych.

[wyimek]Osoby obserwujące uważnie prace NBP mają wrażenie, że oglądają film „Dzień świstaka”, gdyż co jakiś czas powracają te same konflikty [/wyimek]

Osoby obserwujące uważnie prace NBP mają wrażenie, że oglądają film „Dzień świstaka”, gdyż co jakiś czas powracają te same konflikty. Na przykład odchodząc, Rada pierwszej kadencji uchwaliła nowe zasady rachunkowości banku centralnego, które miały uniemożliwić nowej Radzie (w domyśle silnie upolitycznionej) rozwiązanie rezerwy rewaluacyjnej i przekazanie rządowi kilkunastu miliardów dodatkowego zysku. Okazało się, że niepotrzebnie, bo Rada drugiej kadencji, z którą miałem przyjemność pracować jako wiceprezes NBP, ani przez chwilę nie zajmowała się tym problemem, tylko zajęła się swoim podstawowym zadaniem opisanym w konstytucji i ustawie o NBP. Po sześciu latach ponownie zasady rachunkowości i zysk NBP stają się zarzewiem sporu na styku dwóch Rad, ale tym razem odchodząca Rada nie wprowadziła żadnych bezpieczników, a „rządowa” większość w nowej Radzie natychmiast podjęła próbę zwiększenia zysku NBP w swojej pierwszej uchwale. Co więcej, RPP podjęła te działania, mimo że wiedziała, że kilka miesięcy wcześniej rząd przeprowadził próbę nacisku na bank centralny w celu zwiększenia zysku, a minister w Kancelarii Premiera publicznie formułował groźby pod adresem Narodowego Banku Polskiego.

W końcu ważna jest też polityczna kultura, a raczej jej brak w podejmowaniu decyzji personalnych. Prawie rok temu pisałem i apelowałem publicznie, żeby wyznaczyć członków RPP odpowiednio wcześnie, żeby zdążyli się zapoznać z bieżącymi pracami banku centralnego, żeby wszelkie wątpliwości można było wyjaśnić w dyskusjach z odchodzącą Radą. Tymczasem jak zwykle kandydatury pojawiły się za pięć dwunasta i okres wejścia w atmosferę pracy w banku centralnym był zbyt krótki, żeby zneutralizować rodzący się konflikt.

[srodtytul]Kluczowe fakty[/srodtytul]

Opisana przez mnie bardzo skrótowo historia konfliktów wokół NBP oraz uwarunkowania prawne, polityczne i organizacyjne pozwalają lepiej zrozumieć kontekst obecnego konfliktu i zająć w tej sprawie stanowisko. A jakie są kluczowe fakty?

[ul][li] Pod koniec 2009 roku minister finansów publicznie naciska na NBP, żeby zwiększył zysk, a minister w Kancelarii Premiera formułuje groźby pod adresem NBP, gdyby zysku nie zwiększył;

[li] Już na kilka tygodni przed wyborem członków RPP z puli koalicji rządowej wśród ekonomistów krążą opinie, że jednym z kryteriów doboru członków do RPP będzie zgodność poglądów w sprawie zwiększenia zysku NBP;

[li] Wkrótce po powołaniu „rządowa” część RPP w swojej pierwszej uchwale zmienia sposób tworzenia rezerwy na ryzyko kursowe, dzięki czemu zysk NBP rośnie o prawie 4 mld złotych, do poziomu 8 mld, tak jak chciał wcześniej minister finansów;

[li] Uchwała RPP ma działać wstecz, czyli dotyczy zysku NBP za 2009 rok;

[li] Zarząd NBP uznaje uchwałę za wadliwą prawnie i odmawia jej realizacji, zwraca się o opinię do EBC w tej sprawie

[li] Opinia audytora z wielkiej czwórki (PricewaterhouseCoopers) o sprawozdaniu finansowym jest czysta, co oznacza, że według audytora bilans NBP został sporządzony prawidłowo, a zysk NBP wynosi 4,2 mld zł;

[li] EBC przesyła projekt opinii, w momencie pisania artykułu nie był dostępny, ale przecieki prasowe sugerują, że EBC traktuje uchwałę RPP jako zmniejszającą przejrzystość finansową banku centralnego oraz narażenie NBP na zwiększone ryzyko kursowe;

[li] RPP pod presją opinii EBC i audytora zmienia uchwałę, tak by działała dopiero od bieżącego roku obrachunkowego, czyli nie działa wstecz;

[li] Rada prosi zarząd, żeby jeszcze raz przeliczył zysk NBP, jednocześnie sugerując, że może być większy albo mniejszy od zatwierdzonych przez zarząd NBP 4,2 mld złotych;

[li] Do 30 kwietnia sprawozdanie finansowe NBP powinno zostać przesłane do Rady Ministrów. [/ul]

[srodtytul]Kto ma rację?[/srodtytul]

Rację w sporze między zarządem NBP a „rządową” częścią RPP ma zarząd. Po pierwsze, po zmianie uchwały RPP w taki sposób, że nie działa wstecz, w regulacjach dotyczących sposobu sporządzania bilansu banku za 2009 rok nic się nie zmieniło, więc sporządzone przez zarząd NBP sprawozdanie finansowe zatwierdzone przez audytora i poparte przez EBC jest prawidłowe. Ponadto, jeżeli chcemy kierować się sugestiami audytora, to należałoby ponownie przeliczyć bilans i rachunek wyników NBP i zwiększyć wielkość rezerwy na ryzyko kursowe, czyli zmniejszyć zysk NBP za 2009 r. Sugestie określenia bardziej konserwatywnych parametrów tworzonego modelu używanego do szacowania wysokości rezerwy na ryzyko kursowe formułował audytor jeszcze w czasach, gdy był wiceprezesem NBP nadzorującym departament opracowujący model, więc jeżeli model do tej pory się nie zmienił, mogę domniemywać, że obecny audytor formułuje podobne sugestie.

Po drugie, mechanizmy proponowane parę miesięcy temu przez ministra finansów, wdrażane teraz przez rządową część RPP, mogą prowadzić w okresie kilku lat do kreatywnego sposobu chowania długu publicznego w bilansie NBP. Jeżeli oczekujemy, że w kolejnych latach złoty będzie się umacniał wobec euro, być może znacznie, to bank centralny potrzebuje odpowiedniej rezerwy, która chroniłaby jego bilans przed skutkami aprecjacji (zmniejszeniem wartości w złotych rezerw walutowych).

Przypomnijmy, że silne wzmocnienie złotego po 2004 roku nie tylko „zjadło” 30 mld złotych rezerwy rewaluacyjnej, ale także wybiło dziurę w wysokości 11 mld w bilansie NBP, w sumie było ponad 40 mld złotych strat z tytułu aprecjacji. Oczywiście w obecnym kursie płynnym mamy spore wahania, więc gdyby stosować interpretację rządową, to w czasach osłabienia złotego nie tworzymy wystarczającej rezerwy na ryzyko kursowe, tylko wypłacamy wysoki zysk do budżetu, a w bilansie banku pozostają jako bufor tzw. niezrealizowane różnice kursowe. Gdy jednak aprecjacja powraca, a trend długookresowy jest w tym kierunku, wszystkie niezrealizowane różnice kursowe będą niwelowane z nawiązką. Oznacza to, że przy zbyt niskiej rezerwie na ryzyko kursowe w bilansie NBP pojawi się kolejna strata. Już teraz jest tam zapisane 11 mld strat. Przepisy mówią, że pokryć je można, przeznaczając na to tylko 5 proc. zysku banku. Czyli wielomiliardowe straty z ubiegłych lat pozostaną niepokryte przez wiele lat.

[srodtytul]Jak dobrać się do skarbca[/srodtytul]

W sumie, dzięki takiej polityce tworzenia rezerw, jaką proponuje obecna RPP, rząd będzie mógł emitować mniej obligacji, bo dostanie nadzwyczajne zyski z NBP z czasów deprecjacji złotego, ale za to bank centralny będzie miał rosnącą stratę w latach aprecjacji złotego. W ten sposób można „upchnąć” w NBP część długu publicznego, co jest nie bez znaczenia w najbliższych latach, gdy rząd będzie walczył o nieprzekroczenie konstytucyjnego limitu 60 proc. długu do PKB.

[wyimek]Rację w sporze między zarządem banku centralnego a „rządową” częścią Rady Polityki Pieniężnej ma zarząd[/wyimek]

Po trzecie, w kontekście przedstawionej przeze mnie historii ataków na bank centralny widać, że to, co się obecnie dzieje w percepcji społecznej, wpisuje się w niechlubną historię politycznych prób „dobrania się do skarbca NBP”. Tylko do tej pory wszystkie próby były nieudane.

Dlatego niezależnie od świadomych lub nieświadomych intencji „rządowej” części RPP osoby o takim doświadczeniu zawodowym musiały sobie zdawać sprawę, do jakich konsekwencji doprowadzi ich działanie i jakie koszty reputacyjne z tym się wiążą. Również w kontekście konstytucyjnej niezależności banku centralnego.

Ponieważ merytorycznie sprawa tworzenia rezerwy w 2009 roku wydaje się rozstrzygnięta, w interesie banku centralnego jest takie jej załatwienie, aby „rządowa część RPP” mogła ograniczyć negatywne koszty reputacyjne swojego działania.

W przeciwnym razie mogą pojawić się problemy z realizacją polityki pieniężnej i kursowej. Zresztą te problemy widać już teraz, RPP zajęta sporem rachunkowym nie zwróciła uwagi, że formułowane publicznie zapowiedzi podwyżek stóp procentowych są sprzeczne z prowadzonymi przez zarząd interwencjami walutowymi. Interwencje osłabiające złotego wysyłają sygnał na rynek (tzw. kanał sygnalny oddziaływania interwencji walutowych), że bank centralny jest skłonny obniżyć stopy procentowe, gdyby kurs się dalej umacniał, zatem retoryka RPP utrudnia skuteczne prowadzenie interwencji. Może też spowodować, że NBP skupi wiele miliardów euro napływającego kapitału spekulacyjnego. Tak się jednak złożyło, że Grecja przeżywa ostatnie konwulsje przed bankructwem, co na jakiś czas zdjęło presję aprecjacji ze złotego.

[wyimek]Im szybciej opinia publiczna zapomni o nieszczęsnej uchwale Rady w sprawie rezerw, tym lepiej dla reputacji NBP i samej Rady [/wyimek]

W mojej ocenie RPP, we współpracy z rządem, powinna sformułować długoterminową pożądaną fundamentalną ścieżkę kursu złotego (powinna być tajna, kończyć się dobrym dla gospodarki kursem wejścia do strefy euro) i na podstawie tej ścieżki ocenić właściwy poziom rezerwy na ryzyko kursowe. RPP powinna też zaproponować modyfikację zasad wypłacania zysku do budżetu (inicjatywę ustawodawczą miałby rząd) w taki sposób, że wypłacano by średnią wartość zysku uzyskanego na przestrzeni ostatnich kilku lat. Takie rozwiązania stosuje się w innych bankach centralnych i powoduje to większą przewidywalność zysku. Im szybciej opinia publiczna zapomni o nieszczęsnej uchwale Rady w sprawie rezerw, a Rada skupi się na działaniach, które proponuję powyżej, tym lepiej dla reputacji banku centralnego i samej Rady. Należy też doprowadzić do większej transparentności informacji dotyczącej rezerwy na ryzyko kursowe i niezrealizowanych różnic kursowych. Gdyby gazety opublikowały, jak zmieniają się niezrealizowane zyski z różnic kursowych (w zeszłym roku prawdopodobnie od 50 miliardów do prawie zera), to wiele osób, także spośród polityków, zrozumiałoby, dlaczego potrzebna jest solidna rezerwa na ryzyko kursowe.