Poradniki

Czym jest budżet i jak prawidłowo sporządzić jego projekt

www.sxc.hu
Jest to roczny plan dochodów i wydatków oraz przychodów i rozchodów gminy, a także jej jednostek organizacyjnych. Jego opracowanie nie należy tylko od wójta czy rady. Wymaga współdziałania gminnych organów oraz wielu innych podmiotów
Granice swobodnego dysponowania przez gminy środkami finansowymi pochodzącymi z ich budżetów wyznaczają zadania własne gminy oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Dlatego zasada samodzielnego prowadzenia przez gminy gospodarki finansowej w oparciu o własny budżet nie oznacza samodzielności rozumianej jako dowolność ani w zakresie pozyskiwania dochodów, ani też ich wydawania.
[srodtytul]Podstawowe zasady[/srodtytul] W budżecie obowiązuje zasada równowagi finansowej, która oznacza, że roczne wydatki samorządu plus rozchody nie mogą przekroczyć jego dochodów powiększonych o przychody. Natomiast jeżeli w uchwale budżetowej wystąpi niedobór, należy określić źródła jego pokrycia, a w przypadku nadwyżki – jej przeznaczenie.
Zgodnie z zasadą jedności materialnej budżetu całość dochodów powinna być przeznaczona na całość wydatków, czyli dochody mają przeznaczenie ogólne i nie powinny być powiązane z konkretnymi wydatkami. Oznacza to, że budżet jest zestawieniem dochodów i wydatków, w wyniku którego powstaje nadwyżka lub deficyt. Przychody budżetu to głównie: pożyczki, kredyty i obligacje (papiery wartościowe), a rozchody to ich spłata oraz wykup; do przychodów budżetu zalicza się również wolne środki. [srodtytul]Podział kompetencji między radę…[/srodtytul] Wyłączna kompetencja do uchwalania budżetu gminy wynikająca z art. 18 ust. 2 pkt 4 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=C5E24FB8DBF178C4A13C4E1B4B439C69?id=163433]ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.[/link]; usg) oraz art. 182 [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=7FE95706DBCC9D6B2560346715579B56?id=180304]ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (DzU nr 249, poz. 2104 ze zm[/link].; ufp) należy do właściwości organu stanowiącego, czyli rady gminy. [wyimek][b]31 grudnia[/b] to termin uchwalenia budżetu[/wyimek] Organ ten, zgodnie z powołanymi przepisami, posiada wyłączną kompetencję nie tylko do uchwalania budżetu, ale także do dokonywania w nim zmian w trakcie roku budżetowego. Pod pojęciem „uchwalanie budżetu” należy bowiem rozumieć nie tylko podjęcie uchwały budżetowej na dany rok budżetowy, ale także dokonywanie zmian budżetu po jego uchwaleniu, w trakcie tego roku. [srodtytul]… i wójta[/srodtytul] Zgodnie z przepisami art. 179 ufp wyłączna inicjatywa w zakresie przygotowania projektu uchwały budżetowej wraz z objaśnieniami, a także inicjatywa w sprawie jej zmian, należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, czyli do wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wynika ona wprost z art. 52 ust. 1 oraz art. 60 ust. 2 pkt 4 usg. Kompetencja organu wykonawczego w przygotowaniu projektu budżetu nie oznacza całkowitej dowolności w kształtowaniu jego treści. Normy prawne określają bowiem rodzaje zadań, które muszą być w projekcie ujęte, źródła dochodów pozostające do dyspozycji danej jednostki samorządu terytorialnego (JST), jak również zakres szczegółowości projektu budżetu oraz terminy jego sporządzania. Szczególnie ważną rolę w pracach planistycznych w zakresie odpowiedniego klasyfikowania poszczególnych pozycji projektu budżetu odgrywają wydane na podstawie art. 16 ust. 4 pkt 1 ufp przepisy [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=182106]rozporządzenia ministra finansów z 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (DzU nr 107, poz. 726 ze zm.)[/link]. Ponadto istotny wpływ na kształt budżetów kolejnych lat przygotowywanych przez organ wykonawczy mają treści uchwał organu stanowiącego. Rada określa w nich m.in. strategię rozwoju gminy, plan zagospodarowania przestrzennego, programy gospodarcze, wieloletnie programy inwestycyjne. Przyjęty w ustawie podział kompetencji pomiędzy organy JST jest zasadny ze względu na wyłączną odpowiedzialność organu wykonawczego za wykonanie budżetu JST. [ramka] [b]O czym warto wiedzieć[/b] Niektóre rodzaje wydatków regulują odrębne uchwały rady gminy w sprawie: - udzielania dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytkach wpisanych do rejestru zabytków, zgodnie z przepisami [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=170666]ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (DzU nr 162, poz. 1568 ze zm.)[/link], - szczegółowych zasad i trybu przyznawania, wstrzymywania, cofania i zmian oraz wysokości stypendiów sportowych, zgodnie z przepisami [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=995D4E3C64F137E75D2EEA9F0811596B?id=247960]ustawy z 18 stycznia 1996 r. o kulturze fizycznej (tekst jedn. DzU z 2007 r. nr 226, poz. 1675 ze zm.)[/link], - zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów zamieszkałych na terenie gminy, na podstawie przepisów art. 18 ust. 2, pkt 14a [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr;jsessionid=46710D4A300D810F6AE7709440A0C53A?id=163433]ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.)[/link], - przyjęcia programu współpracy gminy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na rok budżetowy, zgodnie z przepisami [link=http://www.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=169569]ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (DzU nr 96, poz. 873 ze zm.)[/link].[/ramka] Procedurę uchwalania i zmian budżetu JST możemy podzielić na trzy etapy: - przedłożenie projektu uchwały budżetowej przez organ wykonawczy, - uchwalenie budżetu, - zmiany uchwalonego budżetu, które mogą być dokonywane przez organ wykonawczy, jak również przez organ stanowiący, ale tylko i wyłącznie z inicjatywy organu wykonawczego. Procedurę uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi określa rada gminy w drodze uchwały (art. 53 ust. 1 usg). Akt ten podlega nadzorowi regionalnej izby obrachunkowej. Należy podkreślić, że uchwała proceduralna dotyczy kwestii prawnych uregulowanych zarówno w ustawie samorządowej, jak i w ustawie o finansach publicznych, spełnia tym samym podwójną funkcję. Po pierwsze uściśla zakres i formy współdziałania wydziałów (referatów) urzędu, jednostek organizacyjnych gminy w opracowywaniu uchwały budżetowej, w tym również określając uprawnienia podmiotów trzecich w procedurze budżetowej. Po drugie wyznacza zakres merytoryczny i układ dla uchwały budżetowej danej gminy oraz zakres i treść materiałów towarzyszących uchwale budżetowej, w tym informacji o stanie mienia komunalnego. Uchwała określająca procedurę prac nad budżetem nie jest prawem miejscowym, tylko aktem wewnętrznym. Jego unormowania – o charakterze porządkującym – mają służyć zapewnieniu bezkolizyjnego zorganizowania prac zarówno wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jak i rady gminy. Uchwała taka powinna w szczególności określać: - zakres obowiązków jednostek organizacyjnych (jednostek i zakładów budżetowych, samorządowych instytucji kul- tury oraz spółek samorządowych) związanych z opracowaniem projektu; - materiały informacyjne, które organ wykonawczy ma obowiązek przedstawić organowi stanowiącemu wraz z projektem budżetu; - terminy i zasady postępowania obowiązujące w toku prac nad projektem budżetu. W uchwale proceduralnej wskazać należy jednostki uprawnione do składania projektów planów finansowych oraz wniosków do budżetu, a także podmioty mogące ubiegać się o dotacje. [srodtytul]Tabelaryczny plan finansowy[/srodtytul] Szczegółowy projekt budżetu, stosownie do treści art. 184 ust. 1 ufp, powinien zostać sporządzony w formie zestawienia składającego się z następujących danych: - prognozowanych dochodów według źródeł i działów klasyfikacji dochodów w podziale na dochody: bieżące i majątkowe, - wydatków budżetu w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem wydatków: bieżących i majątkowych, - źródeł pokrycia deficytu lub przeznaczenia nadwyżki budżetu, - przychodów (kredyty, pożyczki) i rozchodów budżetu (spłata kredytów, pożyczek), - wydatków związanych z wieloletnimi programami inwestycyjnymi (WPI) z wyodrębnieniem wydatków na finansowanie poszczególnych programów, na rok budżetowy oraz na dwa kolejne lata, zgodnie z przepisami art. 166 ust. 1 i 2 ufp, - wydatków na programy i projekty realizowane ze środków Unii Europejskiej i pochodzących ze źródeł zagranicznych, - planów przychodów i wydatków zakładów budżetowych, - limitu zobowiązań z tytułu zaciąganych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, - dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych odrębnymi ustawami, - dochodów i wydatków związanych z realizacją zadań na podstawie porozumień (umów) między JST, - dotacji przedmiotowych, - dotacji podmiotowych, - dotacji celowych, - planowanych spłat rat kredytów, pożyczek i wykupu obligacji, aż do zakończenia ich spłaty. Konsekwencją omawianego przepisu jest tabelaryczny układ budżetu zawierający przede wszystkim zestawienia prognozowanych dochodów według ważniejszych ich źródeł oraz w układzie działów i rozdziałów. [wyimek]W budżecie obowiązuje zasada równowagi finansowej, która oznacza, że roczne wydatki samorządu plus rozchody nie mogą przekroczyć jego dochodów powiększonych o przychody[/wyimek] Projekt budżetu przyjmowany jest w drodze zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Zgodnie z dyspozycją art. 181 ust. 1 ufp do zarządzenia dołącza się (w formie załączników) także objaśnienia oraz prognozę kwoty długu. Sporządzanie stosownych objaśnień w praktyce sprowadza się do opisu części tabelarycznych z ewentualnymi wskazaniami na okoliczności czy przesłanki uzasadniające przyjęcie takich, a nie innych kwot, np. dochodów z podatków lokalnych czy innych. Nadto organ wykonawczy powinien uwzględnić w objaśnieniach określone rodzaje informacji, wynikające z uchwały proceduralnej organu stanowiącego. [srodtytul]Upoważnienia dla organu wykonawczego[/srodtytul] W uchwale budżetowej powinny się znaleźć również upoważnienia dla wójta (burmistrza prezydenta miasta). Po pierwsze należy tutaj wymienić upoważnienia do zaciągania zobowiązań: - na finansowanie wydatków na wieloletni program inwestycyjny, programy realizowane ze środków UE lub bezzwrotnych środków zagranicznych oraz na zadania wynikające z kontraktów wojewódzkich, - z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania gminy i termin zapłaty upływa w roku następnym, ze wskazaniem limitu kwoty upoważnienia, - kredytów i pożyczek oraz emisji papierów wartościowych na pokrycie występującego w ciągu roku budżetowego deficytu. Po drugie powinna ona zawierać upoważnienie dla wójta do lokowania wolnych środków na rachunkach bankowych w innych bankach niż bank prowadzący obsługę budżetu. Po trzecie do przekazywania uprawnień innym jednostkom organizacyjnym JST do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości ich działania, a to wszystko ze wskazaniem limitu kwoty upoważnienia. Po czwarte w uchwale budżetowej rada może upoważnić wójta do dokonywania zmian w budżecie w zakresie przeniesień w ramach działów pomiędzy rozdziałami i paragrafami klasyfikacji budżetowej (art. 188 ust. 2 pkt 1 ufp). Upoważnienie to nie może jednak przyznawać wójtowi prawa do dokonywania przeniesień wydatków inwestycyjnych. Zmiana ich wielkości należy bowiem do wyłącznej właściwości rady. Wreszcie po piąte rada może zawrzeć upoważnienie dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do przekazania uprawnień do dokonywania przeniesień planowanych wydatków kierownikom jednostek organizacyjnych (art. 188 ust. 2 pkt 2 ufp). Gminna uchwała budżetowa może również określać wydatki jednostek pomocniczych gminy, a także ich uprawnienia do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy – art. 184 ust. 4 ufp. [ramka] [b]Nieprzekraczalne limity[/b] Obligatoryjnym elementem uchwały budżetowej jest limit zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz emitowanych papierów wartościowych, o których mowa w art. 82 ust. 1 ufp. Określenie limitu jest niezbędne, gdyż łączna kwota przypadających w danym roku budżetowym do spłaty rat zaciągniętych kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami oraz innych zobowiązań (wykupu papierów wartościowych emitowanych przez JST wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów wartościowych, a także potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez JST poręczeń oraz gwarancji) nie może przekroczyć wskaźnika 15 proc. planowanych na dany rok budżetowy dochodów JST. Wymóg ten został określony w przepisach art. 169 ust. 1 ufp. Ponadto w art. 170 ust. 1 ufp wyznaczony został limit łącznej kwoty długu na koniec roku budżetowego, którego JST nie mogła przekroczyć. Jego wysokość stanowi 60 proc. wykonanych dochodów ogółem tej jednostki w roku budżetowym. Oznacza to, że jeżeli uchwała budżetowa nie zawiera granicy zobowiązań na dany rok budżetowy, to gmina nie może zaciągać kredytów lub pożyczek oraz emitować papierów wartościowych. Potwierdza to [b]wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 12 czerwca 2007 r. (I SA/Rz 400/07)[/b]. [/ramka] [i]Autorka jest doktorem nauk ekonomicznych, specjalistą w zakresie finansów publicznych[/i]
Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL