Opinie

Europa vs USA.Starcie systemów obrony przeciwlotniczej

Fotorzepa/Marian Zubrzycki
Czy aukcja częstotliwości szybkiego internetu spełni założone cele i da przystępne ceny użytkownikom sieci – analizuje b. szefowa Urzędu Komunikacji Elektronicznej.

Ostatnio polska opinia publiczna zajęta była wyścigiem o Oscary, ale nie mniej emocjonująca rozgrywka toczy się w zaciszu pomieszczeń firm biorących udział w aukcji na częstotliwości 800 i 2600 MHz. Ujmując temat bardziej poważnie – tocząca się aukcja nie tylko nie wzbudza jakichkolwiek emocji, ale nie jest przedmiotem żadnych eksperckich analiz. Część mediów ogranicza się do suchego podawania wylicytowanych kwot na koniec dnia. Tymczasem mówimy o aukcji, której „przedmioty" są wyceniane na kilkaset milionów złotych. Nie mylił się poseł Napieralski, mówiąc na posiedzeniu sejmowej Komisji Administracji i Cyfryzacji, że mamy do czynienia ze „srebrami narodowymi".

Brak rzeczowej analizy toczącej się aukcji i przewidywań co do rozstrzygnięć jest zaskakujący i dość niezrozumiały, tym bardziej że aukcja nie jest czymś, do czego nie można zastosować analitycznego podejścia. Modele matematyczne są w stanie przewidzieć nie tylko przebieg aukcji, ale też moment jej zakończenia. Oczywiście wszystko przy założeniu, że potencjalni kupujący kierują się ekonomiczną zasadą racjonalności, czyli że towar wystawiony na sprzedaż chcą kupić po jak najniższej cenie, a także nie przekroczą wartości odpowiadających rynkowej wycenie licytowanego pasma.

Z zainteresowaniem śledziłam przygotowania do aukcji, treść dokumentacji, wypowiedzi regulatora (UKE), zachowania potencjalnych uczestników. Wyraz obawom co do ryzyka potencjalnego oligopolu związanego z nieszczęśliwie skonstruowanym ograniczeniem w zakresie tzw. spektrum cap dałam w artykule „Niespodziewany powrót komórkowego oligopolu" („Rzeczpospolita" 13.03.2014). Ograniczenia, o których pisałam, zostały usunięte, a do dokumentacji aukcyjnej wprowadzono mechanizmy mające w założeniu zabezpieczać uczestników i odbiorców usług przed zniekształceniem konkurencji na skutek nadmiernego zgromadzenia częstotliwości przez jeden lub kilka podmiotów. Czy tak jest na pewno? Trwająca przerwa w licytacji wydaje się dobrym momentem na racjonalną analizę aukcji oraz przewidywania co do jej dalszego przebiegu.

Krótka analiza zachowań uczestników już na samym początku każe postawić pytanie o ich racjonalność. Nie można jednoznacznie założyć, że wszyscy licytujący kierują się wspomnianą wcześniej ekonomiczną zasadą racjonalności – oznacza to, że część uczestników, licytując, chce osiągnąć inne cele. Nie można wykluczyć scenariuszy, w których mamy do czynienia z istniejącą lub przyszłą współpracą dwóch lub więcej uczestników przy budowie jednej sieci i jej wpływem na przebieg aukcji. Taką współpracę już mają T-Mobile i Orange, które współdzielą częstotliwości 900 MHz i 1800 MHz i budują jedną sieć. Tego rodzaju przyszła współpraca jest też bardzo prawdopodobna w przypadku pozostałych graczy (Polkomtel, Play i NetNet).

Niewykluczone jest postępowanie, które doprowadzi do rozwiązań skrajnych, przez które rozumiem np. niekończącą się licytację i podbijanie ceny do poziomów pomijających rzeczywistą wycenę licytowanego dobra, jakim są częstotliwości. Przy nieracjonalnym zachowaniu jednego lub więcej graczy łatwo wywindować cenę do poziomu, przy którym inwestycja w budowę sieci 800 MHz straci sens. Pominę problemy formalnoprawne związane z aukcją i brak analizy wpływu wyników na konkurencyjność rynku.

Scenariusz I – awanturnik, czyli jak ośmieszyć aukcję...

Zacznijmy analizę od scenariusza, zgodnie z którym co najmniej jeden z uczestników nie będzie działał racjonalnie ekonomiczne, ale jego celem jest, ujmując to w skrócie, „wysadzenie aukcji w powietrze". Wbrew pozorom nie jest to trudne – wystarczy przyjąć taktykę walki „na wykrwawienie". Załóżmy scenariusz, w którym operator „A" licytuje do maksymalnego poziomu i ostatecznie uzyskuje po każdej rundzie najwyższą zadeklarowaną kwotę. W efekcie kształtuje popyt na paśmie 800 MHz i winduje cenę do poziomu nieakceptowalnego przez pozostałych operatorów. Następnie nie składa wniosku o przyznanie decyzji rezerwacyjnej, co oznacza utratę wadium – tylko na pasmo, na które nie złożył wniosku o decyzję, a nie na wszystkie licytowane, czyli 6 mln zł. Pasmo przypadnie kolejnemu licytującemu, jednak po cenie przekraczającej znacznie jego realną i rynkową wartość, co oznacza konieczność zapłacenia kwoty niemającej szansy zwrócić się nabywcy w ekonomicznie uzasadnionym horyzoncie czasowym.

Operator, który zdecyduje się na taki ruch, musi liczyć się z utratą wiarygodności oraz nieprzyjemną reakcją rynku i innych operatorów. Jednak jego interesy strategiczne lub ekonomiczne mogą być na tyle istotne, że protesty i reakcja rynku mogą nie zrównoważyć celów, jakie może w ten sposób osiągnąć.

Takie działanie doprowadzi do nieefektywnego zagospodarowania częstotliwości i odbędzie się kosztem klienta. Za inwestycję i przeszacowanie wartości pasma przez operatora zapłaci bowiem klient końcowy, czyli zwykły użytkownik internetu, co oznacza, że szybki internet, zamiast pod strzechy, trafi co najwyżej pod dachy luksusowych willi.

Scenariusz II – wilk (UKE) syty i owca (klienci) cała

Przy założeniu dużej dozy racjonalności licytujących można sobie wyobrazić scenariusz, w którym aukcja kończy się rezultatem prowadzącym do powstania dwóch równorzędnych sieci, używających po trzy bloki częstotliwości. Scenariusz ten jest z pewnością najbardziej atrakcyjny z punktu widzenia wszystkich nas, czyli klientów operatorów komórkowych, oraz ma szansę zakończyć aukcję na poziomie najniższych możliwie cen. Przyczyniłby się on też do realnej współpracy operatorów. Scenariusz taki wydaje się zgodny z oczekiwaniami prezesa UKE, który wprowadził do dokumentacji aukcyjnej ograniczenia dotyczące współpracy w paśmie 800 MHz przy wykorzystaniu więcej niż trzech bloków 5 MHz.

Przechodząc do analizy: na licytację jest wystawione pięć bloków po 5 MHz, jeden został wcześniej przyznany Sferii. Z dokumentacji wynika możliwość współdzielenia w przypadku współpracy nie wszystkich operatorów maksymalnie trzech bloków po 5 MHz, czyli w sumie 15 MHz lub 30 MHz w sytuacji współpracy wszystkich operatorów. Ponieważ na utworzenie wspólnej sieci przez wszystkich posiadaczy pasma na razie się nie zanosi i nie jest to bliska perspektywa, możliwy jest scenariusz utworzenia dwóch sieci współdzielących po 15 MHz pasma. Oczywista jest dalsza współpraca Orange i T-Mobile i racjonalne wydaje się w tym momencie zakupienie dopuszczalnych 15 MHz, czyli trzech bloków po 5 MHz przez tych dwóch operatorów.

Oznacza to, że dwa kolejne bloki pozostają do kupienia przez Polkomtel, P4, Emitel i NetNet. Aby zbudować realną przeciwwagę dla Networks!, naturalnymi partnerami do współpracy wydają się P4 i Polkomtel. Biorąc pod uwagę, że Sferia nawiąże współpracę raczej z jednym z tych operatorów, aniżeli z T-Mobile i Orange (nie miałoby to sensu ze względu na ograniczenie sieci do maksimum 15 MHz), optymalne jest nabycie przez P4 i Polkomtel łącznie dwóch bloków po 5 MHz i rozpoczęcie współpracy z Sferią na bazie sieci konkurencyjnej dla Networks! o dokładnie takich samych parametrach.

Zostaje pytanie, co z Emitelem i NetNet. Wątpliwe jest, aby którykolwiek z tych podmiotów chciał rozpocząć samodzielne świadczenie usług bez współpracy z jednym z już istniejących operatorów. Moim zdaniem można przyjąć założenie, że Emitel, NetNet, P4 i Polkomtel łącznie są zainteresowane dwoma blokami po 5 MHz, nie zamykając się na współpracę między sobą, niezależnie od konfiguracji, oraz ze Sferią. W tej sytuacji licytowanie się tej czwórki między sobą nie ma sensu.

Scenariusz III – jeden wygrywa, wszyscy tracą

Założenia opisane w scenariuszu II mają sens pod warunkiem, że koalicja Orange i T-Mobile, czy też koalicja Polkomtel–P4–Emitel–NetNet, nie będą walczyły o 20 MHz. Być może będzie można w jakiś sposób obejść prawo i wbrew zapisom o sztywnej regule sieci o maksymalnie 15 MHz, skorzystać z całych 20 MHz. Możliwe są również inne alianse. Rozważmy najbardziej prawdopodobne warianty.

Wariant III.1 – T-Mobile i Orange kupują 20 MHz

Celem długoterminowym każdej z tych korporacji jest posiadanie częstotliwości. Posiadają też one wystarczające zasoby finansowe, aby licytować długo i wysoko, występując w aukcji w pełni samodzielnie o najwyższą stawkę, nawet gdyby czasowo częstotliwości miały leżeć na półce z uwagi na aukcyjne ograniczenia. Co więcej, Orange wprost ogłaszał, że jego celem jest zdobycie maksymalnego dostępnego zakresu częstotliwości 800 i 2600 MHz i przeznaczył na ten cel spory zapas gotówki. Zarówno Polkomtel, jak i P4 są mocno zadłużone i ich zdolności licytacyjne powinny skończyć się znacznie wcześniej, dla Emitela kupno częstotliwości nie jest działaniem podstawowym, więc zrezygnuje jako pierwszy, zaś NetNet dopiero zaczyna działalność i można przypuszczać, że ma ograniczone zasoby finansowe.

Taki wynik świadczyłby jednak o nieskuteczności polityki prezesa UKE, który wielokrotnie publicznie ogłaszał, że jego celem jest doprowadzenie do sytuacji, w której powstaną dwie sieci 2x15 MHz, a dokumentacja aukcyjna chroni przed nadmiernym nagromadzeniem zasobów częstotliwości przez podmioty działające na rynku.

Cena zakupu częstotliwości będzie wysoka lub nawet bardzo wysoka. W przypadku gdyby wspomniana czwórka (P4, Polkomtel, Emitel i NetNet) chciała licytować dalej, a każdy nadal tylko o jeden blok, skończy się to walką na wykrwawienie. Łatwo też o sprowokowanie irracjonalnych zachowań opisanych w Scenariuszu I.

Wariant III.2 Polkomtel, P4 i NetNet kupują 15 MHz, razem ze Sferią, budując sieć 20 MHz

Ten wariant oznacza, że dwie potężne korporacje wchodzące w skład Networks! zrezygnują z zakupu strategicznego dla nich pełnego zasobu i się samoograniczą. Cena bloków musiałaby być abstrakcyjnie wysoka, być może powyżej miliarda za jeden blok. Tylko czy koalicję Polkomtel–P4–NetNet będzie na to stać? Taki wynik również oznaczałby całkowitą nieskuteczność działań regulacyjnych prezesa UKE.

Scenariusz IV. T-Mobile i Orange kupują łącznie 20 MHz, P4 kupuje 5 MHz, Polkomtelowi zostaje współpraca ze Sferią

Ten scenariusz może się wydarzyć przy średnio wysokich cenach. Pytanie brzmi, jakie się potem urodzą koalicje – możliwe są zarówno te prowadzące do powstania trzech, jak i czterech sieci. Najbardziej zaburzającym rynek scenariuszem byłaby współpraca jednego z operatorów T-Mobile czy Orange z P4 w celu powstania sieci 15 MHz, drugi zbudowałby sieć 10 MHz, a Polkomtel sieć 5 MHz w oparciu o współpracę ze Sferią. Bardziej zrównoważonym rozwiązaniem byłoby powstanie trzech sieci po 10 MHz każda (T-Mobile, Orange i Polkomtel–P4). Słabą stroną rozwiązania jest dużo wyższy koszt budowy sieci przy niższym poziomie świadczonej usługi.

Internet pod strzechy w cenie Rolls-Royce'a

Podsumowując rozważania: wyłącznie racjonalność uczestników aukcji jest szansą na zagwarantowanie, że rynek będzie konkurencyjny, zostanie zachowana równowaga, a usługa dostępu do internetu na częstotliwości 800 MHz będzie powszechna i cenowo nie droższa niż obecne oferty operatorów. Za realizację każdego innego scenariusza zapłacą konsumenci. Mitem jest, że to operatorzy wydają setki milionów na zakup częstotliwości. Tak naprawdę płaci każdy z klientów operatorów, a zobaczy to prędzej czy później w wysokich rachunkach.

Scenariusz, zgodnie z którym ceny zostają wywindowane do niebotycznych poziomów, nie jest niemożliwy – z podobną sytuacją mieliśmy do czynienia w Czechach, gdzie regulator unieważnił aukcję ze względu na zbyt wysokie ceny. W Austrii ceny również osiągnęły horrendalne poziomy i sami operatorzy zaapelowali o unieważnienie aukcji. Regulator pozostał nieugięty, co oznacza, że zapłacą za to klienci i dostęp do internetu nie będzie należał do tanich.

Nie wiem, jakie decyzje podejmą operatorzy. Oczywiste jest, że dla zachowania równowagi rynkowej i uniknięcia ryzyk związanych z przeszacowaniem ceny, co przełoży się na ceny dla użytkowników końcowych, najlepszym rozwiązaniem byłoby spełnienie scenariusza, w którym powstają dwie sieci 2x15 MHz, kontrolowane przez wszystkich działających na rynku operatorów. Szczerze powiedziawszy ani Emitel, ani NetNet nie mają szans na samodzielne świadczenie usług. Być może jeden z nich zastąpi P4 lub Polkomtel, ale wspólna sieć Sferii, Emitela i NetNetu raczej nie ma większego sensu – taka sieć skazana by była na współpracę z P4 i Polkomtelem. Scenariusze, zgodnie z którymi operatorzy idą na wykrwawienie, są możliwe – duży operator nie będzie chciał zrezygnować i będzie jednym z tych, którzy będą windowali ceny na jak najwyższe poziomy. Taką strategią podniesie cenę innym i sobie.

Wszelkie scenariusze poza Scenariuszem II są dla klienta końcowego niekorzystne. Stawiałyby też prezesa UKE w sytuacji, w której musiałby po zakończeniu aukcji szukać innych instrumentów prawnych, aby przywrócić stan równowagi. A to może się okazać niełatwe. Co więcej, niosłyby ryzyko, że z rynku może zniknąć jeden z graczy. O tym, że nie jest to wcale scenariusz z pogranicza science fiction, świadczą przykłady konsolidacji z Austrii, Wielkiej Brytanii czy Francji, a ostatnio także z Włoch.

Jakie może mieć to skutki dla konsumentów, pokazują doświadczenia z Austrii, gdzie operatorzy powoli i konsekwentnie podnoszą ceny usług. Prowadziłoby to do realizacji czarnego scenariusza, który red. Joanna Solska przewidywała tuż po ogłoszeniu aukcji (Kto tu utka sieć?, „Polityka" 5.11.2014).

Należy więc wyrazić nadzieję, że uczestnicy aukcji wykażą się racjonalnością i nie skupią się jedynie na swoich partykularnych interesach, ale pomyślą o swoich klientach. Internet LTE na częstotliwości 800 MHz ma w założeniu doprowadzić do upowszechnienia sieci na terenach wiejskich i w mniejszych miejscowościach, gdzie stopień zamożności jest znacznie niższy niż w miastach. Nie można więc doprowadzić do absurdu, zgodnie z którym mniej zamożni mieszkańcy wsi i miasteczek będą płacili za dobro podstawowe, jakim jest dostęp do szybkiego internetu, drożej niż lepiej zarabiający mieszkańcy dużych miast, a całe przedsięwzięcie dystrybucji tego widma minie się z celami publicznymi, jakie przed nim stały.

Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL