Uwagi Rzecznika Praw Obywatelskich do specustawy dot. walki z koronawirusem

RPO informuje, że nie kwestionuje możliwości wprowadzania ograniczeń ze względu na sytuacje nadzwyczajne, które wymagają specyficznych rozwiązań legislacyjnych.

Rzecznik zwraca jednak uwagę, że specustawa ws. koronawirusa nie przewiduje np. rekompensat dla przedsiębiorców mogących ponieść straty z powodu ograniczenia ich działalności. Ustawa pozwala też na inwestycje budowlane prowadzone na nieruchomościach, do których inwestor nie ma tytułu prawnego. Ponadto, ustawa umożliwia zawieszanie na nieokreślony czas funkcjonowania szkół i wyższych uczelni. Wszystko to budzi wątpliwości Rzecznika z punktu widzenia zasad konstytucyjnych.

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił 6 marca 2020 r. marszałkowi Senatu Tomaszowi Grodzkiemu opinię o ustawie o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem CORVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Czytaj także: Senat przyjął specustawę ws. walki z koronawirusem

Ograniczenie prawa własności

Z punktu widzenia konstytucyjnego standardu ochrony własności oraz innych praw majątkowych (art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) wątpliwości budzi art. 12 ustawy. Zgodnie z nim do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Oznacza to m.in., że inwestycje budowlane związane z realizacją ustawy mogą być wykonywane na nieruchomościach, do których inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego. Ustawa umożliwia zatem, by inwestycje były realizowane z naruszeniem prawa własności i praw majątkowych osób trzecich. A żaden przepis ustawy nie reguluje skutków faktycznych i prawnych tego.

Tym samym art. 12 ustawy jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie zawiera bowiem odpowiednich instrumentów ochrony własności i praw majątkowych, naruszonych w wyniku zajęcia na cele budowlane nieruchomości przez podmiot, który nie miał do niej tytułu prawnego.

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej

Inny przepis ustawy pozwala Radzie Ministrów na czasowe ograniczenia działalności przedsiębiorstw. W oczywisty sposób może przekładać się to na ich straty. - Wprowadzając zmiany w tym zakresie w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, nie powiązano jednak ograniczeń z jakąkolwiek możliwością uzyskania rekompensaty za poniesione straty - wskazuje RPO.

Budzi to wątpliwości z punktu widzenia art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Ograniczenia prawa do nauki i autonomii uczelni

Zasadnicze zastrzeżenia dotyczą także wprowadzanych ustawą zmian w Prawie oświatowym i Prawie o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z nimi w przypadkach uzasadnionych nadzwyczajnymi okolicznościami zagrażającymi życiu lub zdrowiu dzieci i młodzieży MEN może czasowo ograniczyć lub zawiesić funkcjonowanie szkół na obszarze kraju lub jego części.

Oznacza to ingerencję w konstytucyjne prawo do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji). Jest ona dopuszczalna, jednak z uwagi na to, że dotyczy konstytucyjnego prawa podmiotowego, musi być dokonana na podstawie kryteriów precyzyjnie określonych w ustawie.

Artykuł 30b Prawa oświatowego tych warunków nie spełnia. Umożliwia bowiem ograniczenie prawa do nauki na podstawie bardzo ogólnego i pojemnego kryterium zagrożenia zdrowia. Ponadto nie określa maksymalnego terminu, na jaki można zawiesić funkcjonowanie szkół. Może je zawiesić na tydzień, ale także i na rok - ustawa pozwala tu ministrowi na całkowitą dowolność.

Uwagi te odnoszą się także do Prawa o szkolnictwie wyższym. Tymczasem art. 70 ust. 5 Konstytucji gwarantuje autonomię szkół wyższych na zasadach określonych w ustawie. W tym jednak przypadku fundamentalne - bo dotyczące samej możliwości funkcjonowania - granice autonomii szkół wyższych minister wyznacza bez dostatecznie wyraźnych wskazówek ustawowych (np. dotyczących maksymalnego terminu zawieszenia działalności uczelni).

Ponadto MEN swym rozporządzeniem może wyłączyć stosowanie niektórych przepisów w zakresie przeprowadzania postępowania rekrutacyjnego, oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów, przeprowadzania egzaminów, organizacji roku szkolnego. Minister w dowolnie wybranym przez siebie zakresie i na dowolnie ustalony przez siebie okres może zatem wyłączać stosowanie przepisów ustawy regulujących kwestie oświatowe.

W ocenie Rzecznika zezwalający na to ministrowi art. 30c Prawa oświatowego ustaw narusza konstytucyjne prawo do nauki - którego zakres musi wynikać z ustaw, a nie z rozporządzenia ministra. Przyznanie ministrowi kompetencji do czasowego uchylania stosowania ustaw oznacza także naruszenie zasady podziału władzy (art. 10 ust. 1 Konstytucji), w tym przypadku podziału władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Minister zgodnie z Konstytucją ma bowiem wykonywać ustawy, a nie zawieszać ich stosowanie w dowolnie wybranym przez siebie zakresie i przedziale czasowym.

Wnioski RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich nie kwestionuje możliwości wprowadzania ograniczeń ze względu na sytuacje nadzwyczajne, wymagające specyficznych rozwiązań legislacyjnych.

W szczególności dopuszczalne i znane polskiemu prawu są rozwiązania wprowadzające ograniczenia w zakresie korzystania z wolności osobistej. Np. obowiązkowa hospitalizacja, kwarantanna, poddanie się nadzorowi epidemiologicznemu nie budzą wątpliwości z punktu widzenia standardów ochrony praw człowieka.