Ponaglenie sposobem na przewlekłość postępowania w administracji

Ponaglenie unormowane jest w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Zastąpiło zażalenie na przewlekłość postępowania administracyjnego i wezwanie do naruszenia prawa w wypadku bezczynności. Intencją autorów tej zmiany było wprowadzenie jednolitego środka prawnego przysługującego stronie w wypadku kiedy organ administracji nie dochowuje ustawowego terminu na załatwienie sprawy. Jednocześnie utrzymano zasadę, że jeżeli sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, to powinna być załatwiona w ciągu miesiąca (sprawa szczególnie skomplikowana w  ciągu dwóch miesięcy) – art. 35 § 3 k.p.a.

Przypomnieć należy przy tym, że sprawność postępowania administracyjnego jest jedną z jego zasad – zgodnie z art. 12 k.p.a. Ponadto organ na podstawie art. 36 k.p.a. zobowiązany jest zawiadomić stronę o opóźnieniu w załatwieniu sprawy (niezależnie od jego przyczyn) i wskazać nowy termin w jakim zostanie ona rozstrzygnięta.

Czytaj też:

Ponaglenie: nowy środek zwalczania opieszałości organów administracji

Kiedy można wnieść ponaglenie i następnie skargę do sądu?

Postępowanie administracyjne: nowy termin załatwienia sprawy powinien być konkretny

Przesłanki stosowania

Środek prawny w postaci ponaglenia może być stosowany szerzej, niż zażalenie/skarga obowiązujące w poprzednim stanie prawnym. Można z niego skorzystać jeżeli organ administracji nie dochował miesięcznego terminu na załatwienie sprawy (lub innego terminu przewidzianego przepisem szczególnym dla danego rodzaju sprawy), jak też terminu wyznaczonego przez sam organ w wypadku stwierdzenia opóźnienia. Ponadto na podstawie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można wystąpić z ponagleniem jeżeli sprawa prowadzona jest dłużej niż jest to konieczne do jej załatwienia. W takim wypadku wniesienie ponaglenia zależy od poczucia strony czy postępowanie prowadzone jest zbyt długo.

Ustawodawca nie przewidział żadnego terminu, który musiałby być przekroczony. Dopuszczalne jest zatem wniesienie ponaglenia w sytuacji, w której sprawa nie wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego (np. wraz z wnioskiem o wydanie decyzji strona przedłożyła wszystkie wymagane prawem dowody) i nie upłynął jeszcze miesięczny termin na jej załatwienie.

Ostateczna ocena – czy w sprawie doszło do przewlekłości – należeć będzie do organu wyższego stopnia nad organem prowadzącym postępowanie (lub jeżeli nie ma takiego organu, to do samego organu właściwego) albo do sądu administracyjnego, jeżeli dalej zostanie wniesiona skarga na przewlekłość. Ponaglenie może być złożone zarówno wtedy, gdy organ działa przewlekle (np. podejmuje zbyt wiele czynności w sprawie) oraz gdy dopuścił się bezczynności (np. nie podejmuje żadnych czynności).

Kiedy dochodzi do przewlekłości

Orzecznictwo wydane w nowym stanie prawnym dostarcza wskazówek co do sytuacji ocenianych jako przewlekłe. O zasadach oceny, czy w sprawie doszło do przewlekłości, wypowiedział się poznański WSA: „Ocena, czy „postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne" wymaga każdorazowo odniesienia się do charakteru i okoliczności konkretnej sprawy i weryfikacji, czy czynności prowadzone były przez organ w sposób sprawny. Ocena taka – z uwagi na brak jednoznacznych kryteriów ustawowych – powinna uwzględniać zasady doświadczenia życiowego, zwłaszcza dotyczące tego jak działa i jak może działać administracja publiczna" (wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2018 r. II SAB/Po 96/18).

Przewlekłość postępowania administracyjnego rozumiana jest szeroko przez sądy: „Z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania" (wyrok WSA w Gdańsku z 24 stycznia 2019 r. III SAB/Gd 75/18). Jakkolwiek sąd warszawski zauważył, że: „Długi czas trwania postępowania nie może być utożsamiany z przewlekłością postępowania" (wyrok WSA w Warszawie z 11 października 2018 r., VII SAB/Wa 31/18).

Organem właściwym do rozpoznania ponaglenia jest organ wyższego stopnia nad organem, który dopuścił się przewlekłości albo sam organ jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (np. sprawa rozpoznawana jest przez ministra w rozumieniu k.p.a.).

Rozpoznając właściwy organ wydaje postanowienie w którym stwierdza czy doszło do przewlekłości, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz wyznacza nowy termin załatwienia sprawy. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa jest o tyle istotne, że takowe może być przesłanką odpowiedzialności majątkowej organu na podstawie art. 4171 kodeksu cywilnego. Sądy administracyjne zwracają uwagę, że rażącym naruszeniem prawa jest takie zaniechanie organu, gdzie: „Jako bezczynność w sposób rażący naruszającą prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi bezczynność w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy" (wyrok WSA w Krakowie z 19 czerwca 2018 r., III SAB/Kr 39/18).

Skarga na bezczynność

Wniesienie ponaglenia jest konieczne jeżeli strona chce poszukiwać ochrony prawnej przed sądem administracyjnym. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na bezczynność można wnieść w każdym czasie po uprzednim wniesieniu ponaglenia. Jakkolwiek do skutecznego wniesienia takiej skargi nie jest konieczne wcześniejsze wydanie odpowiedniego postanowienia w przedmiocie przewlekłości przez organ administracji, co podkreślił NSA w jednym ze swoich wyroków: „Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać wniesiona po wniesieniu ponaglenia, przy czym obowiązek sądu do rozpoznania skargi na bezczynność lub przewlekłość nie jest uzależniony od wydania przez organ wyższego stopnia postanowienia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia ani dochowania terminu załatwienia sprawy wynikającego z tego postanowienia albo terminu wskazanego przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy wskazanego w zawiadomieniu o niemożliwości dotrzymania ustawowego terminu załatwienia sprawy" (wyrok NSA z 25 września 2018 r., II OSK 1659/18).

Wzrasta liczba spraw

Po prawie dwóch latach od wprowadzenia ponaglenia do k.p.a. można przyjąć, że jest to środek prawny chętnie stosowany przez strony postępowań administracyjnych i może podnosić poziom ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym. Takie stwierdzenie poparte jest danymi dot. spraw w sądach administracyjnych publikowanymi przez NSA. Wynika z nich, że wzrasta procentowy udział spraw o sygnaturze SAB (spraw ze skarg na bezczynność/przewlekłość działania organów administracji) wśród spraw wpływających do sądów administracyjnych. Udział ten utrzymuje się na stałym poziomie mimo spadku ogółu spraw wpływających do wojewódzkich sądów administracyjnych.

Z drugiej strony przyczyną takiego stanu rzeczy mogą być problemy techniczno-organizacyjne po stronie administracji. Organy władzy publicznej w odpowiedziach na skargi na bezczynność często wskazują na brak pracowników lub zbyt duże obłożenie sprawami, co jednak nie może być uzasadnieniem dla zbyt długiego rozpoznawania sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Podstawa prawna: Ustawa z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. DzU z 2018 r. poz. 2096 ze zm.)