Nieregulaminowy regulamin? - komentuje Wojciech Hermeliński

Monitor Polski z 1 sierpnia 2017 r. (poz. 767) opublikował uchwałę Zgromadzenia Ogólnego sędziów Trybunału Konstytucyjnego z 27 lipca 2017 r. w sprawie jego regulaminu. Zastąpił on poprzedni, uchwalony 15 września 2015 r. na podstawie obowiązującej wówczas ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca 2015 r.

W nowym, obowiązującym od 1 sierpnia 2017 r. regulaminie znalazło się kilka przepisów, które mogą budzić obawy o zgodność nie tylko z ustawą, na podstawie której zostały uchwalone (chodzi o ustawę z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym DzU z 2016 r., poz. 2072), lecz także z konstytucją.

Blaski i cienie formalizmu

Wątpliwości konstytucyjne nasuwa uregulowanie zawarte w § 21 ust. 3 regulaminu, który obliguje prezesa TK do zwrotu wniosku podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 konstytucji, oraz pytania prawnego, gdy w związku z niespełnieniem przez nie wymagań przewidzianych w ustawie został zakreślony siedmiodniowy termin do usunięcia dostrzeżonych braków, a te nie zostały w terminie usunięte. Zgodnie z art. 60 ust. 2 tej ustawy, „jeżeli wniosek, o którym mowa w ust. 1, lub pytanie prawne nie spełniają wymagań przewidzianych w ustawie, a usunięcie braków jest możliwe, prezes TK wydaje zarządzenie, w którym wzywa do ich usunięcia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia tego zarządzenia".

Warto przypomnieć, że ani w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 1 sierpnia 1997 r., ani w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca 2015 r., ani też w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym z 30 listopada 2016 r. nie został przewidziany analogiczny tryb zwrotu wniosku czy pytania prawnego. Ustawa z 1 sierpnia 1997 r. nie przewidywała nawet możliwości żądania od sądu pytającego uzupełnienia ewentualnych braków pytania. Tryb taki został natomiast wprowadzony do regulaminu Trybunału Konstytucyjnego z 3 października 2006 r. (§ 24 2: „Jeżeli wniosek lub pytanie prawne zawiera braki formalne, prezes Trybunału, w drodze zarządzenia, wzywa do ich uzupełnienia, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin"). To było przedmiotem krytyki sądów pytających (por. postanowienie TK w sprawie o sygn. P 24/13) zarzucających wprowadzenie kontroli formalnej pytania prawnego aktem podustawowym, jakim jest uchwała Zgromadzenia Ogólnego TK.

Uregulowanie żądania przez TK od sądu pytającego uzupełnienia braków pytania prawnego zostało wprowadzone dopiero w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym z 25 czerwca 2015 r. Po raz pierwszy tryb zwrotu wniosku złożonego przez podmiot, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 konstytucji, oraz pytania prawnego, gdy bezskutecznie upłynął zakreślony przez prezesa TK termin do uzupełnienia ich braków, wprowadzony został przez regulamin uchwalony przez Zgromadzenie Ogólne sędziów TK 15 września 2015 r. (§ 16 ust. 3 i 4 regulaminu).

Wówczas, kierując się najwyraźniej chęcią przyspieszenia postępowania, TK pochopnie wprowadził przedstawiony tryb jego zakończenia. Obowiązujący regulamin Trybunału przejął tę procedurę (§ 21 ust. 3: „Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 2, prezes Trybunału zarządza zwrot wniosku, o którym mowa w ust. 1 lub pytania prawnego").

Odnosząc się krytycznie do tego uregulowania, należy podkreślić, że zgodnie z § 1 ust. 5 regulaminu określa on: „wewnętrzny tok postępowania z wnioskami, pytaniami prawnymi i skargami konstytucyjnymi". Decyzja zwracająca pismo inicjujące postępowanie podmiotowi, który je złożył, niewątpliwie wykracza poza sferę wewnętrznego obrotu dokumentów. Nie mając ustawowego umocowania, drogą aktu podustawowego zamyka zatem drogę do uzyskania rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego (por. także wyrok TK w sprawie o sygn. U 3/11). Stanowi to naruszenie sprawiedliwości proceduralnej, której istotą – zgodnie z orzecznictwem TK – jest zapewnienie stronom możliwości korzystania z wszelkich praw i gwarancji procesowych oraz zagwarantowanie rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy (zob. wyroki TK z: 12 grudnia 2006 r., sygn. P 15/05, 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, 31 stycznia 2005 r., sygn. SK 27/03). W wyroku w sprawie o sygn. SK 8/12 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że „ustawodawca dysponuje stosunkowo szerokim zakresem swobody kształtowania procedur sądowych, w tym ustanawiania wymogów formalnych, które zmierzają do uproszczenia czy przyspieszenia procedur. Formalizm, pomimo że może ograniczyć swobodę co do treści, formy czy terminów, jest bowiem nieodzownym elementem sprawnego i rzetelnego postępowania, koniecznym ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa (zob. wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109). Nie znaczy to, że swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest nieograniczona. Granice zaostrzania formalizmu wyznacza m.in. brak możliwości osiągnięcia założonego celu przez dane postępowanie". Niemożliwość osiągnięcia założonego celu, czyli uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, może być szczególnie dotkliwa dla sądu przedstawiającego pytanie prawne. O ile bowiem podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 pkt 1 konstytucji, składające wnioski o charakterze abstrakcyjnym, co do zasady mogą bez żadnego uszczerbku dla swoich żądań wnioski takie ponowić, o tyle już dla podmiotu, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 2 konstytucji, czyli Krajowej Rady Sądownictwa, lecz przede wszystkim dla sądu pytającego, decyzja o zwrocie pisma może w niektórych sytuacjach (np. pytania składanego przez sąd odwoławczy rozpatrujący występek o stosunkowo krótkim terminie przedawnienia karalności) skutecznie unicestwić gwarantowane mu w art. 193 konstytucji prawo żądania uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia od TK.

Czy i po co pytać prezesa?

Zwrócić także należy uwagę na małą precyzję przepisu nakazującego zwrot pisma, w szczególności na fragment: „[p]o bezskutecznym upływie terminu (...)". Ową bezskuteczność bowiem można rozumieć dwojako: jako złożenie pisma uzupełniającego braki po upływie zakreślonego siedmiodniowego terminu, bądź jako złożenie pisma w wyznaczonym terminie, którego treść oceniona zostanie jako niespełniająca oczekiwań prezesa wzywającego do uzupełnienia braków. Ta druga możliwość interpretacji określenia „bezskuteczności" wydaje się tym bardziej uprawniona, jeśli zważy się na treść art. 61 ust. 6 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym z 30 listopada 2016 r. Z przepisu tego wynika, że zażalenie wniesione na postanowienie o odmowie nadania biegu wnioskowi po upływie ustawowego terminu TK pozostawia bez rozpoznania. Skoro w regulaminie nie posłużono się  analogicznym sformułowaniem, zawężającym możliwość interpretowania określenia „bezskuteczności" wyłącznie do kwestii złożenia uzupełnienia braków po upływie wyznaczonego terminu, to nie można wykluczyć posługiwania się pojęciem „bezskuteczności" dla dowolnej oceny poprawności składanych uzupełnień, tym bardziej że nawet pobieżna analiza rozpoznawania pytań prawnych do TK świadczy o najczęściej pojawiającym się problemie oceny występowania przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego (por. postanowienie TK w sprawie o sygn. P 17/12).

Kolejna wątpliwość nasuwająca się przy analizie regulaminu dotyczy § 35, w którym od zgody prezesa TK uzależniono zwrócenie się do Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz sądów powszechnych, administracyjnych i wojskowych o informację w sprawie sądowej wykładni określonych przepisów lub ich stosowania, a także do innych organów lub instytucji wymienionych w § 35 ust. 1 pkt 2–4 regulaminu.

Lektura powyższego przepisu, wprowadzającego swoistą cenzurę, nasuwa pytanie o przesłanki jego formułowania.

Ustawa z 30 listopada 2016 r., podobnie jak poprzednie ustawy o TK, zawiera przepisy nakazujące badanie wszystkich istotnych okoliczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 69 wskazanej ustawy), a art. 70 ust. 1 tej ustawy stanowi wyraźnie, że „[t]rybunał może zwracać się do Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego o przekazanie informacji w sprawie stosowania lub wykładni określonego przepisu prawa w orzecznictwie sądowym". Powyższe uregulowanie, jednoznaczne i bezwarunkowe, nie uzależnia możliwości zwracania się przez skład orzekający do wskazanych instytucji od czyjejkolwiek zgody.

Niezależnie od powyższego, niezasadne wydaje się tworzenie katalogu instytucji, do których można zwracać się o stosowną informację lub opinię (§ 35 ust. 1 pkt 2–4 regulaminu), skoro art. 69 ust. 3 powołanej ustawy stanowi, że „[t]rybunał nie jest związany wnioskami dowodowymi uczestników postępowania i może z urzędu dopuścić dowody, jakie uzna za celowe dla wyjaśnienia sprawy". Zgłoszenie do prezesa TK wniosku o wyrażenie zgody o zwrócenie się do którejkolwiek z instytucji wymienionych w § 35 regulaminu zawiera jednocześnie informację o istocie sprawy, a czasami być może także o kierunku rozstrzygnięcia. Oczywiste jest, że tego rodzaju informacja niezbędna jest prezesowi dla podjęcia trafnej i uzasadnionej decyzji, jednakże w wyniku złożenia wniosku o wyrażenie zgody w istocie dopuszcza się do udziału w sprawie osobę nieuprawnioną, bo niewyznaczoną do składu orzekającego (prezes staje się wówczas niejako członkiem składu, i to o głosie decydującym w tej kwestii).

W związku z powyższym można postawić pytanie o to, w jakiej sytuacji znajdzie się skład orzekający, a przede wszystkim sędzia-sprawozdawca, gdy prezes TK nie wyrazi zgody na zwrócenie się do SN lub do NSA albo innej instytucji w sprawie, co do której skład orzekający uznał, że jest istotna dla rozstrzygnięcia. Czy będzie to podstawą dla sędziego sprawozdawcy do zgłoszenia zdania odrębnego z powołaniem się wprost w jego treści na odmowną decyzję prezesa? I czy prawidłowe będzie orzeczenie, przy którego wydawaniu nie uwzględniono w wyniku administracyjnej decyzji prezesa dowodu/dowodów, które Trybunał uznawał za „za celowe dla wyjaśnienia sprawy" (art. 69 ust. 3 ustawy)?

Trzeci problem, równie ważny, a może nawet najważniejszy dla zasady niezawisłości sędziów Trybunału, wiąże się tu z treścią § 54 ust. 1 regulaminu, a w szczególności z jego zdaniem trzecim („Sędzia składu orzekającego, który nie zgadza się z większością głosujących, może podczas głosowania nad orzeczeniem zgłosić zdanie odrębne, uzasadniając je w formie pisemnej, co zaznacza się w orzeczeniu. Zdanie odrębne może dotyczyć rozstrzygnięcia albo uzasadnienia orzeczenia albo rozstrzygnięcia i uzasadnienia orzeczenia. Zdanie odrębne nie może dotyczyć rubrum orzeczenia").

Tym bardziej sędziemu

Niezależnie od intencji, jakimi kierowali się twórcy regulaminu, wprowadzając tego rodzaju restrykcję, narusza ona rażąco nie tylko zasadę niezawisłości sędziowskiej wysłowioną w art. 195 ust. 1 konstytucji, lecz także prawo do wolności wypowiedzi zagwarantowane w art. 54 ust. 1 konstytucji (skoro takie prawo przysługuje „każdemu", to także, a nawet tym bardziej, sędziemu orzekającemu).

W wywiadzie dla Polskiej Agencji Prasowej z 25 sierpnia 2017 r. („Prezes TK dla PAP: czeka nas pracowita jesień") prezes TK, odnosząc się do kwestii zakazu wypowiedzi w zdaniu odrębnym co do prawidłowości składu sędziowskiego orzekającego w konkretnej sprawie, wyraziła pogląd, że kwestionowanie składu przez sędziego powinno być równoznaczne z powstrzymaniem się z tego powodu od orzekania merytorycznego.

Trudno odmówić logiki tej tezie, jednakże nie wynikają z niej żadne praktyczne wskazówki dla sędziego, który w takiej dyskomfortowej dla siebie sytuacji się znalazł. Będąc wyznaczonym do składu orzekającego, w którym – zdaniem sędziego – znajdują się także osoby niebędące sędziami, nie ma on żadnej możliwości skutecznego „wyłączenia się" ze sprawy (procedura nie przewiduje przecież przepisu, który by pozwalał sędziemu złożyć wniosek o wyłączenie jego samego ze sprawy ze względu na udział w wydawaniu wyroku osoby niebędącej sędzią). Sędzia musi więc orzekać (odmowa udziału w orzekaniu mogłaby być podstawą do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego), tym bardziej w sytuacjach, gdy chce tego z przyczyn merytorycznych (ma istotne uwagi do projektu rozstrzygnięcia bądź nawet zamierza zgłosić zdanie odrębne do wyroku). Zakaz wyrażenia w zdaniu odrębnym swego stosunku w tak ważnej z punktu widzenia zarówno sumienia sędziego, jak i czystości procedury sprawie, jaką jest – używając nomenklatury cywilistycznej – prawidłowo obsadzony sąd – prowadzi niewątpliwie do naruszenia niezawisłości sędziego, ale także – a może przede wszystkim – do złamania sędziowskiego sumienia.