Sebastian Kaleta: TSUE w sprawie rumuńskiego sądownictwa naruszył konstytucję Rumunii – orzekł tamtejszy TK

Rumuński Trybunał Konstytucyjny bardzo szybko, bo już 8 czerwca odpowiedział TSUE stwierdzając, że działał on poza przyznanymi Unii Europejskiej kompetencjami oraz, że rumuńska konstytucja pozostaje najwyższym prawem do stosowania przez rumuńskie sądy.

To kolejny w ostatnich kilkunastu miesiącach przypadek, w którym TSUE z coraz śmielej próbuje w swoich orzeczeniach wywieść swój absolutny prymat w ramach systemu UE, ponieważ uznanie koncepcji TSUE za właściwą czyni ten organ nadsądem w każdej sprawie, która może być przedmiotem postępowania sądowego. Co istotne, Polska w kwestionowaniu tego poglądu nie jest osamotniona, gdyż tylko na przestrzeni ostatnich 2 lat taki pogląd TSUE zakwestionowały niemiecki TK, rumuński TK, hiszpański Sąd Najwyższy oraz francuska Rada Stanu.

Czytaj też:

Licytacja na wnioski do trybunałów

Pokazuje to, że spór ustrojowy o przyszłość UE został przeniesiony z pola politycznego na pole sądowe, co samo w sobie rodzi bardzo duże ryzyko utracenia przez Unię należytej legitymizacji demokratycznej, co zresztą w swoim orzeczeniu dotyczącym sądownictwa niemieckiego w 2019 podnosił tamtejszy TK.

Jednocześnie pomimo, że liczba sądów krajowych, które sprzeciwiają się tej swoistej prawnej uzurpacji TSUE jest coraz znaczniejsza, Komisja Europejska w ostatnich tygodniach wywiera zdecydowaną presję jedynie na Polskę, grożąc wykorzystaniem nowego narzędzia z rozporządzenia o warunkowości wypłat. Pokazuje to, że jesteśmy świadkami być może historycznego momentu, od którego zależy czy Unia Europejska stanie się pełnoprawnym państwem i to bez zmiany traktatów, a poprzez precedensy TSUE poparte szantażem finansowym.

Niewątpliwie kluczowym dla tej batalii prawnej polem będą kolejne wyroki polskiego Trybunały Konstytucyjnego, który ma zająć się problematyką relacji z UE w lipcu. Przystępując do rozstrzygania tych spraw dysponować on będzie bogatą paletą orzeczeń nie tylko zapadłych uprzednio przed nim w składach z choćby dzisiaj zasiadającym w TSUE prof. Markiem Safjanem, ale również orzeczeniami innych sądów konstytucyjnych, które jasno blokują wychodzenie TSUE poza przyznane mu kompetencje.

1. Unijna zasada przyznania kompetencji

Kompetencje Unii Europejskiej wyznaczone są poprzez zasadę przyznania, zgodnie z którą Unia działa wyłącznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach do osiągnięcia określonych w nich celów. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich (art. 5 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej). Zasada kompetencji przyznanych jest nie tylko zasadą prawa europejskiego, lecz obejmuje również konstytucyjne zasady państw członkowskich oraz obowiązek Unii poszanowania tożsamości narodowej państw członkowskich. Wszystkie organy Unii Europejskiej działają na podstawie i w granicach prawa unijnego, również w takim zakresie działa Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej. TSUE może więc rozpatrywać tylko te rodzaje spraw, które zostały wyraźnie przewidziane w Traktatach. System ustanowionej na mocy traktatów kontroli sądowej jest wynikiem świadomego wyboru dokonanego przez autorów traktatów, którzy zdecydowali o nieprzyznaniu TSUE ogólnej i bezwzględnej właściwości w odniesieniu do całości traktatów unijnych. Na straży granic kompetencji organów Unii Europejskiej stoją Trybunały Konstytucyjne państw członkowskich. Kwestie dotyczące organizacji krajowego wymiaru sprawiedliwości pozostają w sferze kompetencji własnych państw członkowskich Unii Europejskiej – zasady tej nie może zmienić wynikające z prawa unijnego (obecnie z art. 19 ust. 1 ak. 2 TUE) zobowiązanie tych państw do zagwarantowania skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii.

2. Wyrok TSUE z dnia 18 maja 2021 r. w sprawach połączonych C?83/19, C?127/19, C?195/19, C?291/19, C?355/19 i C?397/19

W dniu 18 maja 2021 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawach połączonych C?83/19, C?127/19, C?195/19, C?291/19, C?355/19 i C?397/19. Wnioski o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym zostały złożone przez kilka sądów rumuńskich na gruncie spraw wynikłych ze sporów dotyczących szeroko zakrojonej rumuńskiej reformy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i walki z korupcją, monitorowanej na szczeblu unijnym na mocy mechanizmu współpracy i weryfikacji ustanowionego decyzją 2006/9281 w związku z przystąpieniem Rumunii do Unii Europejskiej („MWiW"). Przedmiotem rozważań TSUE była m.in. ocena rumuńskich przepisów dotyczących sekcji prokuratury odpowiedzialnej za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych w ramach systemu sądownictwa.

W przedmiotowym wyroku Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej odniósł się do zasady pierwszeństwa prawa Unii. Trybunał wskazał, że w pkt 244-247 motywów wyroku, że zasada ta ustanawia prymat prawa Unii nad prawem państw członkowskich. Nakłada ona zatem na wszystkie organy państw członkowskich obowiązek zapewnienia pełnej skuteczności różnych norm prawa Unii, a prawo państw członkowskich nie może mieć wpływu na skuteczność przyznaną tym różnym normom w obrębie terytorium tych państw.

W ocenie TSUE, zgodnie z zasadą pierwszeństwa prawa Unii, fakt powoływania się przez państwo członkowskie na przepisy prawa krajowego, choćby rangi konstytucyjnej, nie może naruszać jedności i skuteczności prawa Unii. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem skutki powiązane z zasadą pierwszeństwa prawa Unii wiążą wszystkie organy państwa członkowskiego, czemu w szczególności nie mogą stanąć na przeszkodzie przepisy wewnętrzne dotyczące określenia właściwości sądów, w tym również przepisy rangi konstytucyjnej. Trybunał podkreślił, że w braku możliwości dokonania wykładni uregulowania krajowego w sposób zgodny z wymogami określonymi w prawie Unii sąd krajowy jest zobowiązany zapewnić pełną ich skuteczność, w razie potrzeby nie stosując, wszelkich sprzecznych z nimi przepisów prawa krajowego. Powołując się na swoje rozważania zawarte w motywach wyroku z dnia 2 marca 2021 r., A.B. i in., C?824/18, TSUE wskazał, że w przypadku potwierdzenia naruszenia art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE lub decyzji 2006/928 zasada pierwszeństwa prawa Unii wymaga, by sąd odsyłający odstąpił od stosowania wspomnianych przepisów, niezależnie od tego, czy mają one charakter ustawowy, czy konstytucyjny (pkt 251 motywów wyroku). Trybunał skonkludował, że zasadę pierwszeństwa prawa Unii należy interpretować w ten sposób, że stoi ona na przeszkodzie uregulowaniu rangi konstytucyjnej państwa członkowskiego, zgodnie z jego wykładnią dokonaną przez sąd konstytucyjny tego państwa, w myśl którego sąd niższego rzędu nie jest uprawniony do niestosowania, z mocy własnych uprawnień, przepisu krajowego wchodzącego w zakres stosowania decyzji 2006/928, który to przepis uważa on, w świetle orzecznictwa Trybunału, za sprzeczny z tą decyzją lub z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE (pkt 252 motywów wyroku).

3. Reakcja rumuńskiego Trybunału Konstytucyjnego na wyrok TSUE

Dnia 8 czerwca 2021 r. rumuński Trybunał Konstytucyjny wydał orzeczenie w sprawie kilku przepisów ustawy o ustroju sądów, które dotyczą sekcji prokuratury odpowiedzialnej za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych w ramach systemu sądownictwa (sygn. 390/2021). Judykat ten stanowi reakcję rumuńskiej władzy sądowniczej na wyrok TSUE z dnia 18 maja 2021 r.

Wbrew stanowisku wyrażonemu przez TSUE, rumuński Trybunał Konstytucyjny uznał, że sekcja prokuratury odpowiedzialnej za prowadzenie dochodzeń w sprawach przestępstw popełnionych w ramach systemu sądownictwa, spełnia gwarancje niezależności określone w orzecznictwie luksemburskim i jest zgodna z przepisami konstytucyjnymi dotyczącymi praworządności i dostępu do wymiaru sprawiedliwości.

Rumuński Trybunał stwierdził, że skoro w wyroku TSUE z 18 maja 2021 r. uznano, iż obowiązki wynikające z decyzji 2006/928 są nałożone na wszystkie organy krajowe, które są właściwe do współpracy na poziomie instytucjonalnym z Komisją Europejską (pkt 177 motywów wyroku), tylko władze polityczne, nie zaś sądy mają obowiązek respektowania i stosowania tego orzeczenia luksemburskiego. Trybunał Konstytucyjny odniósł się do unijnej zasady pierwszeństwa i uznał, że sędzia krajowy na mocy art. 148 Konstytucji Rumunii jest uprawniony do nieuwzględniania każdego przepisu prawa krajowego, który jest sprzeczny z prawem UE. Niemniej jednak Trybunał dodał, że prawo UE nie ma pierwszeństwa przed Konstytucją. W treści orzeczenia wskazano wprost, że „artykuł 148 Konstytucji nie przyznaje pierwszeństwa stosowania prawa unijnego przed Konstytucją Rumunii" (pkt 83). Trybunał potwierdził, że zgodnie z powołanym przepisem konstytucyjnym Rumunia nie może przyjąć aktu prawnego sprzecznego z jej obowiązkami jako państwa członkowskiego UE, ale zakaz ten podlega „ograniczeniu opartemu na zasadzie tożsamości konstytucyjnej". Rumuński Trybunał podkreślił przy tym, że sentencja wyroku TSUE, w której stwierdzono, że sąd krajowy jest upoważniony do pominięcia stosowania prawa krajowego, które jest sprzeczne z zakresem zastosowania decyzji 2006/928 „nie ma podstawy w rumuńskiej Konstytucji, ponieważ raporty mechanizmu współpracy i weryfikacji opracowane zgodnie z decyzją 2006/928 (...) nie są przepisami prawa europejskiego, które sąd krajowy może bezpośrednio zastosować lekceważąc normę krajową. Sędzia krajowy nie może być postawiony w sytuacji decydowania o zastosowaniu w pierwszej kolejności niektórych zaleceń ze szkodą dla ustawy uznanej za konstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny". Zdaniem rumuńskiego Trybunału, TSUE orzekł ultra vires, upoważniając sędziów krajowych do niestosowania prawa krajowego sprzecznego z prawem UE.

4. Reakcje państw członkowskich na przekraczanie przez organy unijne zakresu przyznanych kompetencji

Zasada pierwszeństwa prawa Unii zakładająca bezwarunkowy prymat prawa unijnego nad prawem krajowym, nie znalazła potwierdzenia w orzecznictwie większości sądów konstytucyjnych państw członkowskich. Zasadnicze znaczenie ma tu bowiem aspekt konstytucyjny. Zgodnie z przyjętym porządkiem państw członkowskich akceptuje się zasadę pierwszeństwa przepisów Unii Europejskiej przed innymi przepisami krajowymi. Jednak pierwszeństwo nad unijnym ustawodawstwem mają przepisy krajowe o randze konstytucyjnej. Na działania TSUE poza przyznanymi Unii kompetencjami reaguje szereg państw członkowskich.

Wyrokiem Sądu Konstytucyjnego Czech z dnia 8 marca 2006 r. w sprawie kwot cukrowych (sygn. 154/2006 Sb.) orzeczono, że „właściwym podmiotem suwerenności i wynikających z niej kompetencji pozostaje Republika Czeska", której suwerenność oparta jest na Konstytucji. Czescy sędziowie stwierdzili ponadto, że „gdyby rozwój Wspólnoty Europejskiej lub Unii Europejskiej zagrażał istocie suwerenności Republiki albo realizacji istotnych wymagań demokratycznego państwa prawnego, należałoby doprowadzić do tego, aby czeskie organy państwowe mogły znów wykonywać kompetencje przekazane organom wspólnotowym".

Z kolei hiszpański Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 13 grudnia 2004 r. (sygn. DTC 1/2004) w sprawie Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy oświadczył że, „ustanowienie pierwszeństwa prawa unijnego na mocy art. I-6 Traktatu nie stoi w sprzeczności z nadrzędnością Konstytucji". Wskazać należy również na postanowienie Izby Karnej Sądu Najwyższego Hiszpanii z dnia 9 stycznia 2020 r. w sprawie specjalnej o numerze 20907/2017 w którym sąd ten sprzeciwił się orzeczeniu TSUE w sprawie C-502/19 i uznał, że jeden z liderów separatystów katalońskich powinien pozostać w zakładzie karnym. W kierunku wyższości prawa krajowego nad prawem unijnym zmierza również judykatura Federalnego Trybunału Konstytucyjnego w Karlsruhe.

W orzeczeniu z dnia 5 maja 2020 r., dotyczącym decyzji Europejskiego Banku Centralnego, FTK uznał, że TSUE, wydając rozstrzygnięcie w sprawie C-493/17, wykroczył poza funkcję sądowniczą powierzoną mu w art. 19 TFUE i naruszył m.in. zasady podziału władz i demokracji zawarte w niemieckiej konstytucji. Na tej podstawie FTK odmówił uznania wyroku TSUE i sam ocenił decyzje EBC. Uznał, że przy ich wydawaniu bank (jako instytucja UE) naruszył zasady kompetencji powierzonych i proporcjonalności z art. 5 TUE, stwierdzając, że niemieckie organy państwowe nie mogą wykonywać aktów organów UE, gdy te wykraczają poza swoje uprawnienia (wyrok FTK z dnia 5 maja 2020 r., sygn. 2 BvR 859/15, 2 BvR 1651/15, 2 BvR 2006/15, 2 BvR 980/16). Wyrok ten stanowi kontynuację linii orzeczniczej Federalnego Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którą zasada zachowania suwerenności w procesie integracji europejskiej wymaga respektowania konstytucyjnych granic przekazywania kompetencji (podobnie wyrok Drugiego Senatu FTK z dnia 12 października 1993 r., sygn. 2 BvR 2134/92 i 2159/92, wyrok Drugiego Senatu FTK z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. 2 BvE 2/08).