Kontrowersja wokół tego zagadnienia powinna stać się dobrym uzasadnieniem dla rozpoczęcia większej debaty, wychodzącej znacznie poza zakres ustaw sądowych, dotyczącej problematyki podwójnego obywatelstwa, zwłaszcza osób pełniących najważniejsze funkcje i zajmujących najwyższe urzędy w Rzeczypospolitej Polskiej. Niewątpliwie trzeba przedyskutować tę materię także na potrzeby ewentualnych przyszłych prac nad nową konstytucją.

Węzeł nie tylko formalny

Wydaje się, że dzisiaj problematyka obywatelstwa jest bagatelizowana, sprowadza się często w powszechnym przekonaniu do posiadania takiego lub innego paszportu. O obywatelstwie przypominamy sobie także czasem przy okazji spełniania obywatelskiego obowiązku udziału w wyborach, chociaż i tutaj frekwencja zazwyczaj wskazuje, że daleko nam do ideału powszechnego zaangażowania i zatroskania o losy państwa. Obywatelstwo to przecież węzeł łączący obywatela z państwem. Węzeł nie tylko ściśle formalny, przejawiający się w możliwości legitymowania się określonym paszportem, ale przede wszystkim węzeł lojalności wobec państwa. Państwa nie należy rozumieć tutaj jako zbioru instytucji publicznych, które utrudniają funkcjonowanie obywateli. Państwo powinno być raczej rozumiane jako rzeczpospolita, czyli to, co jest dobrem publicznym całej wspólnoty. Instytucje są pewnym wyrazem państwa, zwłaszcza w zakresie, w jakim pozwalają na wykonywanie jego zadań. Lojalność wobec państwa nie oznacza lojalności wobec jakiegoś jego organu czy też osoby pełniącej określoną funkcję publiczną. Przez lojalność należy rozumieć troskę o dobro całej wspólnoty politycznej. W tym sensie można powiedzieć, że państwo służy obywatelowi, ale też niewątpliwie obywatel służy państwu.

Już ta konstatacja może rodzić pewne wątpliwości. Czy można jednocześnie lojalnie służyć kilku państwom? Nie chcę stawiać tutaj tezy o potrzebie zasadniczego eliminowania możliwości posiadania dwóch lub więcej obywatelstw. W przypadku przeciętnego obywatela w ograniczonym zakresie angażującego się w życie publiczne państwa, posiadanie podwójnego obywatelstwa w zasadzie nie niesie ze sobą żadnego ryzyka. Człowiek taki w swoim sumieniu powinien rozstrzygać, w jakim stopniu jest w stanie wypełniać swoje obowiązki obywatelskie wobec państw, z którymi łączy go ten węzeł. Inaczej rzecz ma się jednak w przypadku funkcji i urzędów publicznych. Tam uzasadnione jest oczekiwanie jeszcze dalej idącej lojalności wobec państwa. Osoby pełniące funkcje publiczne są przecież powołane do służby na rzecz dobra publicznego, definiowanego przez pryzmat interesów państwa. Nietrudno sobie wyobrazić, że takiej osobie, np. sędziemu, przyjdzie rozstrzygać sprawę, która dotyczy także obcego państwa. Trudno sobie na przykład wyobrazić, żeby belgijski sędzia badający sprawę byłego już premiera Katalonii Carlesa Puigdemonta był jednocześnie obywatelem Hiszpanii. Przykład wymyślony i do tego skrajny, ale dobrze obrazujący ryzyko związane z podwójnym obywatelstwem takich osób jak sędziowie.

Ograniczony przepływ

Zrozumienie dla szczególnych wymagań wobec osób pełniących służbę w instytucjach państwowych wykazuje także prawo Unii, które przecież jako zasadę przyjmuje swobodę przepływu pracowników. Zaakceptowano jednak wyjątek od tej zasady. Swoboda przepływu pracowników może być wyłączona zawsze wtedy, gdy zatrudnienie dotyczy administracji publicznej w znaczeniu szerokim, a więc także sądów. Wskazuje się, że spełnienia przesłanek bezpośredniego lub pośredniego udziału w sprawowaniu władzy oraz ochrona ogólnych interesów państwa lub władz publicznych uzasadnia wyłączenie swobody przepływu pracowników. Prawo europejskie, pozwalając na wyłączenie ww. swobody, nie rozstrzyga w zakresie problematyki podwójnego obywatelstwa. Podpowiada jednak niewątpliwie, że urzędy publiczne są na tyle wrażliwą przestrzenią działalności zawodowej, że można je wyłączyć spod jednej z najważniejszych swobód unijnych – przepływu pracowników.

Można rozważyć, czy już na poziomie konstytucyjnym nie należałoby wprowadzić określonych wymogów pełnienia służby publicznej, w tym w zakresie obywatelstwa. Nie można dziwić się państwu, że chce ograniczyć ryzyka związane z nielojalnością osób podejmujących rozstrzygnięcia w jego imieniu. Nie ma przecież żadnego obowiązku podejmowania się funkcji publicznych. Zawsze też pozostaje możliwość podjęcia decyzji o ograniczeniu się do jednego obywatelstwa, by ubiegać się o stanowisko publiczne.

Autor jest adiunktem w Katedrze Prawa Karnego Porównawczego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego