TSUE nie uchyli automatycznie prawa polskiego

W dniu 24 października 2007 r. Trybunał Konstytucyjny rozstrzygał kwestię konstytucyjności instytucji asesora sądowego. Rzecz była o tyle istotna, że dotyczyła nie tylko kilkuset asesorów sądowych pełniących swoje funkcje w danym momencie, ale także wszystkich tych sędziów, którzy byli asesorami od chwili wejścia w życie konstytucji. Czyli kilku tysięcy osób i milionów orzeczeń wydanych w ciągu niemal 10 lat.

Czytaj także: Mariusz Królikowski: Sięganie do kieszeni sędziów przejdzie do historii

Wszystko w swoim czasie

Trybunał uznał, że przepis o powoływaniu asesorów jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Stwierdził, iż niedopuszczalne jest: uzależnienie asesora od ministra sprawiedliwości, brak określenia ram czasowych powierzenia asesorom funkcji sędziowskich, eliminacja udziału Krajowej Rady Sądownictwa z procedury powierzania asesorowi czynności sędziowskich, uzależnienie od kolegium sądu okręgowego oraz od sędziego konsultanta, brak gwarancji apolityczności asesorów.

Z drugiej strony Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu na osiemnaście miesięcy i uznał, że dotychczasowe czynności asesorów nie podlegają wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 konstytucji. Innymi słowy, instytucja okazała się niekonstytucyjna, jednak jej orzeczenia pozostawały w mocy. Mało tego, jeszcze przez półtora roku ci niekonstytucyjnie powołani asesorzy spokojnie orzekali.

Gdy w styczniu 2013 r. weszła w życie tzw. reforma ministra Gowina zakładająca likwidację 79 najmniejszych sądów rejonowych, powstał problem przeniesienia sędziów. Taką decyzję miał prawo podjąć minister sprawiedliwości. Z nieznanych bliżej przyczyn minister Gowin scedował to żmudne zajęcie na swoich zastępców i 550 sędziów zostało przeniesionych na nowe miejsca służbowe przez podsekretarzy stanu. I zaczął się problem dotyczący umocowania przeniesionych w ten sposób sędziów. Ci zaczęli się powstrzymywać od orzekania, by uniknąć zarzutu wydawania orzeczeń przez osoby nieuprawnione. Akcja ta objęła w mniejszym lub większym stopniu ponad pięćdziesiąt zlikwidowanych sądów.

Ostatecznie problem rozwiązał Sąd Najwyższy w pełnym składzie, który w styczniu 2014 orzekł, iż, co prawda wiceminister nie może podpisywać decyzji o przeniesieniu sędziego, ale zasada ta działa dopiero na przyszłość. Innymi słowy – dotychczasowe nieprawidłowe przeniesienia pozostały w mocy. Nie były też oczywiście zakwestionowane wyroki wydawane przez nieprawidłowo przeniesionych sędziów. A chodziło o niebagatelną liczbę ponad pół miliona orzeczeń. W sumie więc zapadł wyrok iście salomonowy – stwierdzono co prawda nieprawidłowość procesu przenoszenia sędziów, ale bez szkody dla toczących się postępowań.

Nikomu nie przeszkadzało

Był luty 2014 r. Zgromadzenie Przedstawicieli Sędziów Okręgów zebrało się, by wybrać ośmiu sędziów do Krajowej Rady Sądownictwa. Tej samej, która zakończyła swoją kadencję w marcu roku ubiegłego. Podczas obrad sędziowie przyjęli zgłoszony przez Stowarzyszenie Iustitia projekt apelu do KRS o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z konstytucją ówczesnego trybu wyboru członków KRS.

O co chodziło? Przede wszystkim o system wyborów, który zapewniał przykładowo sędziom apelacyjnym siłę głosu kilkanaście razy większą, niż mieli sędziowie rejonowi. Tak znaczne uprzywilejowanie wyższych szczebli kłóciło się z podstawowymi zasadami demokracji (równość wobec prawa), ale także z przepisami konstytucji, która nie różnicowała sędziów sądów powszechnych zależnie od szczebli. Nie trzeba chyba nikogo specjalnie przekonywać, że jest niemożliwe do zaakceptowania, by w wyborach powszechnych ktoś z racji pełnionej funkcji mógł wrzucić do urny 15 kart. A system wyborczy do KRS tak właśnie działał. Siła głosów sędziów była nierówna.

Krajowa Rada Sądownictwa nie była jednak uprzejma zaskarżyć do TK trybu swojego wyboru, ignorując stanowisko samorządu sędziowskiego. Oficjalnym powodem była opinia prawna, z której wynikało, że skarga nie jest zasadna. Nieoficjalnym zaś podobno oczekiwanie na koniec kadencji w TK prof. Rzeplińskiego, który w poprzednich latach wsławił się kilkoma orzeczeniami niekorzystnymi dla sędziów. W każdym razie na kilka lat sprawa trafiła do szuflady. Wątpliwa konstytucyjnie KRS normalnie działała, wydawała uchwały, wskazywała kandydatów na sędziów. I nic się nie działo.

Aż zaszła zmiana. W kwietniu 2017 r., już w toku „wojny sądowej", prokurator generalny Zbigniew Ziobro wniósł skargę konstytucyjną dotyczącą trybu wyboru członków KRS. Skarga ta opierała się w istocie na tych samych zarzutach co uchwała sędziów sprzed trzech lat. Fakt, że było to już w zupełnie innych okolicznościach politycznych, ale nie mówimy tu o polityce, tylko o prawie. W każdym razie TK, zgodnie z przewidywaniami, orzekł o niekonstytucyjności wyboru sędziów do KRS. Stwierdził, że kwestionowane przepisy w sposób nieuprawniony różnicują sędziów, wpływając na ich bierne prawo wyborcze do KRS.

I co dalej? Nic. Jak wiemy, latem 2017 r. dwie ustawy sądowe zostały zawetowane, potem pojawił się nowy projekt, który wszedł w życie w styczniu 2018 r. Tymczasem wybrana w niekonstytucyjny sposób KRS funkcjonowała niemal do końca kadencji. Nikt z jej członków nie podał się do dymisji. Nie było w tym kierunku żadnych apeli środowiska sędziowskiego, żadnego ostracyzmu. Dopiero wejście w życie nowej ustawy spowodowało zmianę sposobu wyboru składu KRS. Ale i tak nowy skład rozpoczął działanie już po zakończeniu prawidłowej kadencji składu starego.

Moc sprawcza orzeczenia

Po co przypominam te historie? Nie tylko ze względów edukacyjnych, choć warto wiedzieć, skąd się wzięła aktualna sytuacja. Przede wszystkim historia z trybem wyboru poprzedniej KRS, sędziami przenoszonymi przez wiceministrów i niekonstytucyjnymi asesorami sądowymi jest warta przypomnienia w związku z niedawną publikacją opinii rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej Jewgienija Tanczewa, dotyczącej również kwestii wyboru członków KRS obecnej kadencji. A także z wypowiedziami o przewidywanych skutkach orzeczenia TSUE.

Oczywiście nie będę nawet próbował zgadywać, jakie będzie to orzeczenie. Niemniej już teraz warto przewidywać, co się by mogło stać, gdyby TSUE zdecydował się podzielić stanowisko swojego rzecznika.

Rzecz jasna pojawiły się tu dwa zupełnie przeciwstawne stanowiska. Według pierwszego orzeczenie TSUE działa natychmiast, eliminując stosowne przepisy krajowe z porządku prawnego. Innymi słowy, z chwilą ogłoszenia wyroku znikają instytucje uznane za powołane niezgodnie z prawem unijnym – przykładowo KRS czy Izba Dyscyplinarna SN. Niektórzy wręcz twierdzą, iż automatycznie stracą ważność nominacje sędziowskie wręczone na wniosek obecnego składu KRS. Pojawia się wreszcie jeszcze dalej idąca koncepcja, że konieczne będzie uchylenie orzeczeń wydanych przez tych sędziów i asesorów, którzy mieli pecha trafić akurat na obecną kadencję KRS.

Nie jest zaskoczeniem, że pojawia się także koncepcja całkowicie przeciwna, że z chwilą wydania wyroku TSUE nie stanie się nic, natomiast ustawodawca będzie mógł i powinien dostosować polskie przepisy do norm unijnych wynikających z tego orzeczenia. Rzecz jasna w tej koncepcji nie ma mowy o podważaniu jakichkolwiek czynności faktycznych i prawnych zapadłych przed tym orzeczeniem, a każdorazowa zmiana stanu prawnego ma wymagać interwencji ustawodawcy.

Aby podjąć próbę odpowiedzi na te wątpliwości, warto zacząć od rzeczy podstawowej, czyli przewidzianej w rozdziale III konstytucji hierarchii norm prawnych. Nie ulega wątpliwości, że najwyższa jest ranga norm konstytucyjnych, zaś prawo stanowione przez UE jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo –w razie kolizji – przed ustawami. Czyli kolejność jest jasna: konstytucja, umowa międzynarodowa, ustawa.

Nie ulega wątpliwości, że normy konstytucyjne nie mogą być uchylane ani zmieniane przez akty niższego rzędu. Nie mogą być zmienione przez umowę międzynarodową, a tym bardziej – przez sądową wykładnię tej umowy. Żaden wyrok sądu krajowego czy międzynarodowego nie może naruszać konstytucyjnej zasady nieusuwalności sędziego (art. 180 konstytucji). Co prawda przepis ten ma kilka wyjątków i przewiduje możliwość usunięcia sędziego na mocy orzeczenia sądu (tu: dyscyplinarnego), ale dotyczy to przypadków indywidualnych, a nie generalnych orzeczeń dotyczących statusu całych grup sędziów. Innymi słowy, wykluczone jest przyjęcie, że wyrok TSUE może podważyć skuteczność nominacji dokonanych na wniosek KRS obecnej kadencji. Nawet gdyby się okazało, że część KRS została powołana niezgodnie z zasadami europejskimi, to fakt ten nie powinien mieć żadnego praktycznego znaczenia, ponieważ prezydencka nominacja konwaliduje ewentualne braki występujące na wcześniejszym etapie postępowania nominacyjnego.

Drugi element chroniony konstytucyjnie to czteroletnia kadencja KRS. Oczywiście zaraz pojawi się argument, że kadencja poprzedniej Rady została skrócona. To jednak tylko częściowa prawda, gdyż ustawa rzeczywiście taką niekonstytucyjną możliwość przewidywała, ale faktycznie do tego nie doszło. Nowy skład zaczął bowiem pracę już po zakończeniu konstytucyjnej kadencji poprzedników. Konstytucyjna kadencja obecnej KRS kończy się 30 marca 2022 r. i żadne orzeczenie tego nie zmieni. Nie jest możliwe, aby trybunał międzynarodowy orzekał o wygaśnięciu, np. kadencji prezydenta czy parlamentu. Nie może też skutecznie orzekać o skróceniu kadencji innego organu konstytucyjnego, jakim jest KRS. Również ewentualna ustawa skracająca kadencję KRS byłaby prawnie nieskuteczna. Jedynym skutecznym sposobem zmiany składu KRS jest więc dobrowolna dymisja jej członków lub ich odejście ze stanu sędziowskiego.

Pozostałe kwestie są w domenie zwykłej materii ustawowej. Nie ulega wątpliwości, że w razie kolizji przepisy unijne mają pierwszeństwo przed krajowymi. Natomiast wyrok jakiegokolwiek sądu czy trybunału nie jest konstytucyjnym źródłem prawa i najwyżej może być istotnym elementem jego stosowania. Nie wydaje się zatem słuszną teza, że wyrok TSUE może automatycznie uchylać przepisy polskiego ustawodawstwa. Może to zrobić ustawodawca w drodze zmiany lub uchylenia danej ustawy. Drugą metodą jest uchylenie danego przepisu na mocy orzeczenia TK. Innej legalnej drogi nie ma.

Potrzebny jest zdrowy rozsądek

Podobny wniosek wynika z analizy traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE). Zgodnie z art. 260, jeśli TSUE stwierdzi, że państwo członkowskie uchybiło jednemu ze zobowiązań traktatowych, jest ono zobowiązane podjąć środki, które zapewnią wykonanie wyroku. Gdyby dane państwo nie podjęło środków zapewniających wykonanie wyroku TSUE, Komisja Europejska może wnieść sprawę do TSUE, a ten może nałożyć na państwo członkowskie ryczałt lub okresową karę pieniężną. Czyli – może nas czekać długa i kosztowna droga przymuszania polskich władz do wykonania wyroku TSUE, o ile nie zrobią tego niezwłocznie. Przy braku woli politycznej, czekanie na wykonanie wyroku TSUE może więc okazać się czekaniem na Godota.

Rzecz jasna pewne zmiany można by przeprowadzić bardzo łatwo. Przykładowo likwidacja nowych izb SN to kwestia zwykłej nowelizacji ustawy, która – przy odpowiedniej woli politycznej – może być przeprowadzona w ciągu 48 godzin. Łatwo też można ustalić nowy tryb wyboru KRS w 2022 r. Jednak przy próbie ustawowego skrócenia kadencji KRS lub usuwania sędziów ze stanowisk nie obyłoby się bez zmiany lub rażącego naruszenia konstytucji.

Pozostaje kwestia ewentualnych działań judykatury. Orzekając o wykładni lub ważności prawa UE, TSUE stara się udzielić odpowiedzi użytecznej dla rozstrzygnięcia sporu w postępowaniu głównym. Ale to do sądu krajowego należy wyciągnięcie konkretnych wniosków, w tym – w razie potrzeby – podjęcie decyzji o niestosowaniu danego przepisu prawa krajowego. Odpowiedź na pytanie prejudycjalne wiąże więc, co do zasady sąd pytający, i to względnie. Czyli w tym przypadku związany może być jedynie skład SN w sprawie, która jest nieaktualna (przenoszenie sędziów SN 65+ w stan spoczynku). Ale orzeczenie TSUE ma znaczenie dla linii orzecznictwa sądów w całej Unii. Można więc przypuszczać, że może mieć znaczenie dla praktyki orzeczniczej zarówno sądów polskich, jak i sądów innych państw członkowskich.