Praworządność nie ma definicji w traktatach europejskich. Zwyczajowo oznacza przestrzeganie prawa przez rząd, w przypadku Unii chodzi głównie o stosowanie prawa europejskiego. Komisja może rozpocząć postępowanie wobec państw członkowskich w sprawie naruszenia prawa UE. Na podstawie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) sąd unijny ma ostatnie słowo w odniesieniu do tak definiowanej praworządności.
Zgodnie z danymi samej Komisji ani Polska, ani Węgry nie były państwami najczęściej objętymi postępowaniami o naruszenie prawa unijnego. Pod koniec 2019 r. wyprzedzały je m.in. Hiszpania, Grecja i Włochy. Trzy lata wcześniej gorsze wskaźniki od Polski miały też m.in. Francja, Niemcy, Belgia, Portugalia, Grecja i Hiszpania. Jednak ta klasyfikacja nie ma większego znaczenia dla interpretowania praworządności przez Komisję ani przez Parlament Europejski.
Podstawową procedurą stwierdzającą poważne i stałe naruszenie przez państwo członkowskie wartości europejskich, w tym praworządności, jest art. 7 TUE. Wspomniana procedura została wszczęta przeciwko Polsce w 2017 r. z inicjatywy Komisji. Rok później doszło do trzech przesłuchań polskiego rządu przed Radą w tej sprawie. Później artykuł 7 został faktycznie zawieszony. Krytycy rządu w Warszawie nie mogli bowiem zebrać większości czterech piątych członków Rady UE, aby stwierdzić istnienie ryzyka poważnego naruszenia wartości europejskich przez Polskę.
Uznaniowość
Te dwa przykłady pokazują wyraźnie, że w sporze o praworządność podstawowe znaczenie ma kontekst polityczny, a nie prawny. Już w 2014 r. służba prawna Rady przypominała Komisji, że jedynym traktatowym sposobem badania naruszenia wartości unijnych jest art. 7, w ramach którego główne decyzje podejmują państwa. Dlatego Komisja nie może rościć sobie dodatkowych uprawnień w tej mierze. Według prawników unijnych art. 7 w wyczerpujący sposób opisał procedury zmierzające do stwierdzenia naruszenia wartości UE, a następnie wskazał mechanizm nakładania sankcji. Nie ma więc potrzeby tworzenia nowych, pozatraktatowych procedur.
Niemniej Komisja już w 2014 r. przedstawiła własną procedurę. Dotyczyła ona oceny niezależności sądownictwa w danym kraju, legalności uchwalania prawa, jak również poszanowania wartości podstawowych. W tym roku przedstawiła pierwszy raport na temat przestrzegania praworządności. Obok niezależności sądownictwa pojawiło się wówczas kryterium przeciwdziałania korupcji, pluralizmu mediów, a także zachowania równowagi władz na poziomie państwowym. W ten sposób Komisja mogła wkraczać w konstytucyjne ramy krajowych demokracji.
Naukowcy uznali, że zarówno dobór kryteriów, jak i szczegółowa ocena poszczególnych krajów były przeprowadzone arbitralnie. Komisja dość dowolnie interpretowała różne zestawienia i klasyfikacje, starając się krytykować jedne państwa, a pomijając wątpliwości wysuwane w mediach przeciwko innym. W raporcie negatywnym bohaterem były Polska i Węgry. Trudno się dziwić, że polski rząd ma wątpliwości wobec obiektywizmu Komisji. Latem jej urzędnicy zawiesili fundusze dla polskich gmin pod zarzutem dyskryminacji mniejszości. Zgodnie z projektem rozporządzenia dotyczącego powiązania funduszy unijnych z praworządnością – uzgodnionego w listopadzie między niemiecką prezydencją i Parlamentem – zarzuty ma stawiać Komisja, w dodatku w oparciu o uznaniowe kryteria, które sama wypracowała w ostatnich latach.
Umocnienie silniejszych
Jednym z motywów wprowadzenia nowego mechanizmu egzekwowania praworządności była chęć ratowania integracji przed rządami postrzeganymi jako eurosceptyczne. Chodziło o te siły polityczne, które preferują „Europę ojczyzn", a więc pragną integracji, w ramach której będzie respektowana podmiotowość narodowej demokracji, przynajmniej w sprawach, które traktaty pozostawiają państwom członkowskim. Jako wrogów integracji uznano polityków konserwatywnych odwołujących się do chrześcijańskich wartości.
Elity proeuropejskie uznają, że obrona integracji powinna dokonywać się na dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, na froncie ideologicznym, a więc budując spójność Europejczyków w oparciu o lewicowe i liberalne wartości. Po drugie, zwiększając skuteczność zarządzania, w tym przesuwając kolejne kompetencje do UE. Na drodze do realizacji tej wizji stały w ostatnich latach przede wszystkim Polska i Węgry.
Właśnie dlatego Niemcy zaproponowały mechanizm, który miał im ułatwić zarządzanie Europą. Należy pamiętać, że stopniowa federalizacja nie wiąże się z równoległym rozwojem demokracji w Europie. Wręcz przeciwnie, jeśli skutkiem opisywanych zmian będzie ograniczenie woli wyborców w niektórych państwach. Przesunięcie kompetencji do instytucji unijnych łączy się natomiast ze skokowym wzrostem władzy największych graczy, czego przykładem jest nieformalny wpływ Francji i Niemiec na Komisję. Jednocześnie inne państwa relatywnie tracą na znaczeniu lub będą mogły być dyscyplinowane.
Kiedy w 2017 r. politycy niemieccy zaproponowali powiązanie praworządności z sankcjami finansowymi, Jean-Claude Juncker, ówczesny szef Komisji, ostrzegł Angelę Merkel, że będzie to trucizną dla Europy. Dzisiejsze emocje wokół praworządności potwierdzają jego prognozę. Wprowadzają animozje między państwami, wywołują brak zaufania, a także wiary w bezstronność Komisji.
