Najwyższa Izba Kontroli o sytuacji Romów w Polsce

NIK zbadała realizację zadań nałożonych na administrację centralną i lokalną przez ustawę o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz przez zakończony w grudniu 2013 r. dziesięcioletni rządowy "Program na rzecz społeczności romskiej". Celem Programu było zapewnienie obywatelom polskim, należącym do etnicznej mniejszości romskiej, uczestnictwa w życiu obywatelskim i wyrównywanie szans tej grupy etnicznej w stosunku do reszty społeczeństwa. Płynące z niego wnioski i doświadczenia zostały wykorzystane w prowadzonym obecnie kolejnym programie na rzecz integracji społeczności romskiej (przewidzianym na lata 2014-2020).

Okres kontroli obejmował lata 2012-2014. Kontrolerzy odwiedzili Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji (MAiC), sześć urzędów wojewódzkich, sześć urzędów miast (gmin), siedem organizacji spoza sektora finansów publicznych.

Delegatura NIK we Wrocławiu skontrolowała ponadto działania administracji rządowej i samorządowej, podejmowane wobec grupy rumuńskich Romów, zamieszkujących nielegalne koczowiska przy ul. Kamieńskiego i ul. Paprotnej we Wrocławiu.

Byt Romów już lepszy

Ustalenia kontroli wskazują, że dzięki działaniom wynikającym z ustawy o mniejszościach i wykonaniu zadań Programu romskiego stworzono warunki umożliwiające mniejszości romskiej zachowanie tożsamości etnicznej, obyczajów, tradycji i kultury. Zapewniono jej prawo do edukacji, opieki zdrowotnej i uczestnictwa w życiu lokalnych społeczności. Polepszyła się także sytuacja socjalno-bytowa Romów, w tym ich bezpieczeństwo na tle etnicznym.

NIK zwraca jednak uwagę, że pomimo zauważalnej już poprawy położenia społeczno-ekonomicznego Romów, wciąż pozostają oni grupą społecznie zmarginalizowaną. Jest to spowodowane m.in. ich wciąż niższym statusem socjalnym, niedostatecznym wykształceniem oraz wysokim bezrobociem. Dlatego wypracowanie trwałej, korzystnej zmiany będzie w opinii NIK wymagało jeszcze wielu lat pracy i obustronnych wysiłków.

Program romski osiągał założone cele i rozwijał się powoli, ale systematycznie. W jego realizację zaangażowały się zarówno urzędy rządowe i samorządowe, jak i organizacje pozarządowe. W roku największej aktywności (2008) zadania Programu realizowało 368 podmiotów. We wspólne działania udawało się stopniowo włączać także organizacje romskie: w pierwszym roku do Programu dołączyło 13 organizacji romskich, w ostatnim było ich już 79. Tak znaczący wzrost dowodzi, że Romowie uwierzyli w możliwość wpływania na własną sytuację i kształtowania własnego wizerunku. NIK wskazuje, że aktywizacja stowarzyszeń romskich i zaangażowanie ich przedstawicieli w uczestnictwo w społeczeństwie obywatelskim to jeden z bardziej znaczących sukcesów Programu. Wzrost świadomości obywatelskiej Romowie potwierdzili m.in. biorąc aktywny udział w powszechnym spisie ludności w 2011 r., choć wcześniej odmawiali uczestnictwa w tego typu badaniach.

Kultura przeszkadza w edukacji

Program romski realizowany był prawidłowo, choć nie w pełni skutecznie. Obejmował on osiem obszarów, m.in.: Edukację, Przeciwdziałanie bezrobociu, Zdrowie i higienę, Sytuację bytową, Bezpieczeństwo. Realizacja Programu poprawiła sytuację mniejszości romskiej w większości tych obszarów, m.in. w zakresie spraw bytowych. W poszczególnych gminach w miarę możliwości zmodernizowano i wyremontowano mieszkania socjalne, podłączono osiedla romskie do wodociągów i kanalizacji lub zapewniono sanitariaty kontenerowe. Zwiększyła się również medyczna świadomość Romów i dostęp do opieki lekarskiej dzięki temu, że w gminach zatrudniono pielęgniarki środowiskowe pochodzenia romskiego, promowano szczepienia ochronne, prowadzono prelekcje dotyczące higieny i profilaktyki zdrowotnej oraz utworzono miejsca, w których Romowie mogli uzyskać doraźną pomoc medyczną. Pierwsze efekty tych działań można było zauważyć jeszcze przed zakończeniem Programu: w 2013 r. badaniami lekarskimi i szczepieniami ochronnymi objęto blisko dwa tysiące Romów, podczas gdy w 2005 r. było ich niespełna 900.

Dzięki intensywnym działaniom w obszarze edukacji, na które przeznaczono niemal połowę środków z rządowych dotacji, sprawy materialne nie są już przeszkodą w pobieraniu nauki przez uczniów romskich. Sfinansowano m.in. wydanie pierwszego elementarza dla dzieci romskich Miri szkoła. Romano elementaro oraz wyposażono dzieci i młodzież romską w podręczniki i przybory szkolne, dzięki czemu udało się zniwelować różnice materialne. Dofinansowano inicjatywy artystyczne, propagujące historię Romów, wsparcie uzyskały romskie wydawnictwa (gazeta „Romano Atmo - Cygańska Dusza") oraz badania naukowe dotyczących historii i kultury Romów. Minister Administracji i Cyfryzacji przyznawał także stypendia dla uczniów i studentów pochodzenia romskiego. Sami Romowie za szczególnie pożyteczne uznali organizację szkolnych zajęć wyrównawczych, wypoczynku letniego, świetlic środowiskowych i ubezpieczenie uczniów. Barierą w poprawie wykształcenia Romów pozostał jednak nadal czynnik kulturowy. Pozytywny efekt przyniosło powołanie i wpisanie na listę zawodów asystentów edukacji romskiej. Dzięki ich zatrudnieniu poziom systematycznego i aktywnego uczestnictwa uczniów pochodzenia romskiego w zajęciach szkolnych wzrósł z niespełna 65 do 72 proc. Nie udało się natomiast poprawić poziomu realizacji obowiązku szkolnego; nadal do szkół uczęszcza nie więcej niż 88 proc. dzieci romskich. Według danych Kuratorium Oświaty we Wrocławiu liczba romskich uczniów gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych znacząco maleje w stosunku do liczby tych uczniów w szkołach podstawowych. Dzieje się tak przede wszystkim z powodu niskiej motywacji Romów do nauki i narastających zaległości (np. wskutek częstych wyjazdów), przy jednocześnie niewystarczającej mobilizacji ze strony środowiska rodzinnego. Wskazywano także na ugruntowane w tradycji romskiej wczesne zamążpójścia i brak dostatecznej wiedzy o obowiązkach rodziców.

Edukacyjne inicjatywy Programu romskiego skierowane były przede wszystkim do uczniów w wieku szkolnym, bez szerszego wspierania i promowania wychowania przedszkolnego, które pozostawiano rodzicom. Zdaniem NIK, objęcie najmłodszych dzieci romskich wychowaniem przedszkolnym może być jednym z warunków wyeliminowania trudności uczniów romskich z przyswajaniem materiału szkolnego na kolejnych etapach nauki.

Rom nie weźmie każdej pracy

Dziesięć lat realizacji Programu romskiego okazało się zbyt krótkim okresem dla osiągnięcia wszystkich założonych celów. Nie udało się np. na razie w pełni wyrównać szans społeczności romskiej na trudnym obecnie rynku pracy.

Pomimo wszelkich podejmowanych inicjatyw i przedsięwzięć - m.in. organizowania miejsc pracy i poradnictwa zawodowego, a także szkoleń podnoszących i zmieniających kwalifikacje zawodowe - w ciągu dziesięciu lat trwania programu stopę bezrobocia wśród społeczności romskiej udało się obniżyć tylko o 2 proc. i w grudniu 2013 r. wciąż przekraczała ona 70 proc. (przy średnim poziomie bezrobocia w Polsce ok. 10-11 proc.).

NIK zauważa jednak, że chociaż liczbowo zmiana była zaledwie symboliczna, warto uznać ją za pierwszy sygnał, zapowiedź przyszłej poprawy, ponieważ dotyczy niezwykle trudnego obszaru. Dane z poszczególnych województw za lata 2012-2013 wskazywały bowiem jednoznacznie, że bezrobocie wśród Romów jest zjawiskiem trwałym.

Niska aktywność zawodowa Romów na rynku pracy spowodowana jest nie tylko niewystarczającym wykształceniem lub jego brakiem oraz sezonowymi migracjami społeczności romskiej. Trzeba także pamiętać, że dla Romów niezwykle ważne są kodeksy obyczajowe, zabraniające im wykonywania określonych zawodów. Wynikają stąd poważne ograniczenia i trudności zarówno w znalezieniu pracy przez Romów, jak i w oferowaniu im zatrudnienia. Jako przykład dobrych praktyk NIK wskazuje współpracę Dolnośląskiego Zespołu Parków Krajobrazowych z mniejszością romską na terenie Przemkowskiego Parku Krajobrazowego, gdzie Romowie regularnie zatrudniani są do prac rolniczych i drwalskich. Rada Europy przyznała temu projektowi Nagrodę krajobrazową za rok 2013, podkreślając znaczenie udanej współpracy z Romami.

Problemy Romów słabo znane

Organy administracji publicznej odpowiedzialne za sprawy społeczności romskiej, wynikające z ustawy o mniejszościach (m.in. Minister Administracji i Cyfryzacji, wojewodowie oraz gminy), na ogół prawidłowo realizowały swoje zadania. Wszyscy skontrolowani wojewodowie powołali np. pełnomocników ds. mniejszości narodowych i etnicznych. Ułatwiło to koordynowanie działań związanych m.in. z respektowaniem praw mniejszości romskiej.

Wojewodowie prawidłowo reagowali także na zdarzenia o charakterze mowy nienawiści, dyskryminacji i rasizmu, współpracując m.in. z Policją. Liczba ujawnionych w skali kraju pokrzywdzonych osób narodowości romskiej w 2014 r. zmalała w stosunku do 2013 r. o blisko 50 proc., podczas gdy liczba tego typu przestępstw ogółem wzrosła o ponad połowę.

Jedną z najpilniejszych spraw do uregulowania jest obecnie, w ocenie NIK, kwestia rozpoznania rzeczywistych potrzeb i lokalnych problemów, z którymi społeczności romskie spotykają się na co dzień: w miejscach zamieszkania, w szkołach czy w urzędach. Znajomość lokalnych spraw jest jednym z warunków równego traktowania grup kulturowych na danym terenie. Tymczasem żaden ze skontrolowanych wojewodów nie opracował katalogu potrzeb mniejszości romskiej ani nie wypracował systemu rozwiązywania problemów tej mniejszości w danym województwie. Także skontrolowane gminy nie w pełni znały problemy mniejszości romskiej zamieszkałej na ich terenach i nie zawsze - najczęściej z powodu małej liczebności takiej grupy - traktowały je jako część problemu całej wspólnoty samorządowej.

Dużo większej aktywności i skuteczniejszych działań będzie także wymagać od gmin i wojewodów poprawa stanu wiedzy o mniejszości romskiej wśród nieromskiej części lokalnych społeczności. W ciągu dziesięciu lat zrealizowano zaledwie 209 przedsięwzięć z tego obszaru, a wzajemne poznanie obu grup jest w opinii NIK konieczne, aby negatywne stereotypy i nieprawdziwe opinie nie wpływały na wzajemne stosunki pomiędzy mieszkańcami.