Inwestycje służące obronności: prostsze, ale z wątpliwościami

Ministerstwo Infrastruktury i Budownictwa przedstawiło projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z uproszczeniem realizacji inwestycji służących bezpieczeństwu i obronności państwa. Istotą projektu ma być przede wszystkim ograniczenie władztwa planistycznego gmin w zakresie wyznaczania stref ochronnych tzw. terenów zamkniętych, czyli obiektów o istotnym znaczeniu dla bezpieczeństwa i obronności państwa, przy jednoczesnym przekazaniu kompetencji w tym zakresie właściwym ministrom. W założeniu projektodawcy nowe przepisy mają także na celu usprawnienie procesu inwestycyjnego w zakresie lokalizacji i budowy obiektów związanych z obronnością kraju.

Jak czytamy w uzasadnieniu ustawy, zmiany zainicjowano m.in. z uwagi na dotychczasowe długotrwałe procedury lokalizowania wspomnianych inwestycji uzależnione w dużym stopniu od woli organów samorządowych, jak też brak wystarczającej infrastruktury ochronnej dla ludności, czy też ograniczenia w możliwości funkcjonowania kompleksów wojskowych z powodu dynamicznie postępującej urbanizacji przyległych do nich terenów.

Dotychczasowe przepisy co do zasady wyłączały władztwo planistyczne rad miast i gmin w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów zamkniętych zlokalizowanych w ich granicach. Jedyny wyjątek dotyczył terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu, obejmujących głównie obszary infrastruktury kolejowej, gdyż po nowelizacji przepisów z 2010 r. rady miast i gmin uzyskały uprawnienie do uchwalania miejscowych planów na ich obszarze. W przypadku braku planów obowiązujące przepisy dopuszczają lokalizację inwestycji w granicach terenów zamkniętych wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawanych przez wojewodów.

Inaczej wygląda, w myśl obowiązującego prawa, sytuacja w przypadku stref ochronnych terenów zamkniętych. Tu wyłączną kompetencję w zakresie planowania i zagospodarowania mają władze samorządowe, zarówno poprzez uchwalanie miejscowych planów, jak i wydawanie stosownych decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (w przypadku braku planów). Rozwiązanie to zostało negatywnie ocenione przez autorów nowego projektu ustawy, gdyż powstanie stref ochronnych w takich przypadkach uzależnione jest od działań gminy.

W związku z tym w przygotowywanej właśnie ustawie zaproponowano wprowadzenie nowej instytucji tzw. obszarów zastrzeżonych, które ze względu na potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (analogicznie do dotychczasowych terenów zamkniętych) zostaną wyłączone z władztwa planistycznego gminy. W projekcie wprowadzono także pojęcie tzw. stref ochronnych obszarów zastrzeżonych. To tereny, które teoretycznie nadal będą podlegały kompetencjom miast i gmin w zakresie uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, jednakże w praktyce będą musiały uwzględniać daleko idące ograniczenia wynikające z rozporządzeń właściwych ministrów. Co ważne, obszary zastrzeżone i ich strefy ochronne będą mogły powstawać zarówno na nowych terenach, jak i z przekształcenia części dotychczasowych terenów zamkniętych oraz ich stref ochronnych.

Czekają nas liczne spory

Obszary zastrzeżone i ich strefy ochronne będą ustanawiane na mocy rozporządzenia ministra obrony narodowej (w przypadku niezbędnych na potrzeby obronności) oraz ministra właściwego do spraw wewnętrznych w odniesieniu do pozostałych, wydawanych po przeprowadzeniu konsultacji publicznych, a także po uprzednim zasięgnięciu opinii wójtów właściwych gmin. Na marginesie należy wskazać, że w ustawie nie znalazło się odesłanie do opinii burmistrzów i prezydentów miast będących organami wykonawczymi gmin miejskich, co zapewne wymagać będzie uzupełnienia w toku dalszych prac. Dodatkowo ustawa dopuszcza pominięcie procedury konsultacji społecznych, jeżeli jej przeprowadzenie prowadziłoby do zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa państwa. Choć ten wyjątek jest uzasadniony, ważne, by w praktyce nie dochodziło do nadużywania takiej możliwości i by była wykorzystywana jedynie w szczególnych okolicznościach.

Warto także zaznaczyć, że wójtowie będą mieli jedynie możliwość przedstawiania opinii na temat wpływu wyznaczenia obszarów zastrzeżonych wraz z ich strefami ochronnymi na politykę przestrzenną danej gminy. Opinie te nie będą miały jednak charakteru wiążącego, podczas gdy konsekwencje wejścia w życie zmian mogą być bardzo doniosłe dla samorządów, właścicieli nieruchomości lub inwestorów. Będą skutkować wygaśnięciem miejscowych planów w odniesieniu do obszarów zastrzeżonych.

W samych strefach ochronnych mogą zostać wprowadzone znaczne ograniczenia, w tym m.in. co do sposobu ich zagospodarowania, prowadzenia na nich robót budowlanych, używania różnego rodzaju sprzętów, jak również upraw rolnych czy hodowli, a nawet w zakresie przebywania czy też poruszania się w granicach takich stref ochronnych. Ograniczenia takie mogą polegać nawet na obowiązku wykonania określonych w rozporządzeniu robót budowlanych lub innych działań mających na celu odpowiednie dostosowanie zagospodarowania terenu do nowych obowiązków. Ma to znaczenie choćby z uwagi na fakt, że wiele dotychczasowych stref ochronnych terenów zamkniętych (niekiedy ustanowionych jeszcze przed 1989 r., czyli przed zmianą ustroju państwa) obejmuje znaczne tereny miast i gmin na obszarze o promieniu nawet kilku kilometrów.

Zakres nowych obowiązków i ograniczeń dla stref ochronnych obszarów zastrzeżonych może zatem rodzić istotne konsekwencje dla samorządów, a także właścicieli i użytkowników nieruchomości położonych w takich strefach oraz prowadzić do licznych sporów. W szczególności dalszego rozważenia wymaga przewidziany w ustawie mechanizm wypłacania odszkodowań z tytułu wprowadzanych ograniczeń. Przesłanką powstania roszczenia odszkodowawczego jest poniesienie szkody, a zatem pojawia się wątpliwość, czy przypadkiem właściciel nieruchomości nie będzie zobowiązany do samodzielnego poniesienia kosztów wykonania określonych prac wymaganych na mocy rozporządzenia, a dopiero potem będzie mógł dochodzić z tego tytułu odszkodowania, po wykazaniu powstałej szkody. Rozwiązanie takie jest zbyt daleko idące i wymagać będzie zmiany uwzględniającej interesy właścicieli nieruchomości.

Lepiej najpierw uzgodnić

Literalne brzmienie projektowanych przepisów nie zakłada automatycznego wygaśnięcia obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w strefach ochronnych terenów zastrzeżonych, czy też implementacji ograniczeń z rozporządzenia do treści planów. Jednak z chwilą wejścia w życie przepisy rozporządzeń będą skutecznie wiązały gminy na etapie uchwalania nowych studiów lub miejscowych planów albo zmiany dotychczas obowiązujących. Analogicznie wiązać będą również starostów lub inne organy przy wydawaniu pozwoleń na budowę dla planowanych inwestycji lub innych decyzji określonych w projekcie ustawy (np. nakazujących rozbiórkę obiektów budowlanych na takich terenach).

Projektowane przepisy w obecnym kształcie mogą też prowadzić do sytuacji, w której zarówno właściciele nieruchomości, inwestorzy realizujący przedsięwzięcia na terenach gmin, na których ustanowiono strefy ochronne obszarów zastrzeżonych, będą zmuszeni nie tylko weryfikować postanowienia obowiązujących planów miejscowych, wydanych decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, ale także analizować rozporządzenia wydane przez ministrów dotyczące poszczególnych terenów. To samo dotyczy organów odpowiedzialnych za wydawanie pozwoleń na realizację zamierzeń inwestycyjnych na terenach objętych strefami ochronnymi. Może to utrudnić proces inwestycyjny i prowadzić do licznych sporów w przypadku pominięcia określonych uwarunkowań przez właściwy organ.