Marek Isański: Jeszcze nie czas na nową ordynację podatkową

Trwa ożywiona dyskusja nad projektem nowej Ordynacji podatkowej. Nic dziwnego, bo to najważniejszy akt prawa podatkowego. Jej celem jest zagwarantowanie podatnikom, że kontrola wpływu należnych państwu podatków odbywała się będzie z poszanowaniem konstytucyjnych praw obywatelskich zagwarantowanych w Konstytucji. Realizacja tego celu stwarza warunki do stabilnego rozwoju przedsiębiorczości.

Niestety, dotychczas zamiast nad sensem/potrzebą uchwalenia nowej ustawy dyskusja koncentruje się na poszczególnych jej zapisach. Podczas gdy, w zgodnej opinii podatników problemem nie jest jednak niedoskonałość obecnie obowiązującej ustawy, bo podstawowe prawa podatników są w niej zapisane w sposób dość poprawny. Prawdziwym problemem jest lekceważenie jej przepisów przez organy podatkowe, za zbyt częstą akceptacją przez sądownictwo administracyjne. To powoduje patologie. I to te patologie należy zlikwidować.

Czytaj też: Projekt nowej ordynacji podatkowej tematem debaty ekspertów w "Rzeczpospolitej"

Projekt nowej Ordynacji podatkowej jest dziełem powołanej jeszcze w 2014 roku Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego. W założeniu miała być remedium na niejasne i niestabilne prawo podatkowe, które od lat uprzykrza życie przedsiębiorcom. Efektem prac 15 osobowego zespołu, w którego składzie byli urzędnicy, sędziowie, uczeni i doradcy podatkowi, a nie było ani jednego praktyka przedsiębiorcy, ani również specjalisty prawa konstytucyjnego, jest projekt, który pomimo kilku rozsądnych rozwiązań szczegółowych, nie daje absolutnie żadnej szansy na realną naprawę pozycji podatnika w stosunkach z aparatem skarbowym. A po dokonaniu prac edytorskich, przez Ministerstwo Finansów, do konsultacji trafił projekt całkowicie pozbawiający złudzeń, że rządzącym rzeczywiście chodzi o poprawę sytuacji podatników i namacalne zwiększenie poczucia pewności prawa wśród obywateli. Oczywiście cały czas takie deklaracje ze strony Komisji Kodyfikacyjnej i Ministerstwa Finansów padają. Ale to niestety tylko słowa.

Warto odnotować głos przewodniczącego Krajowej Rady Doradców Podatkowych prof. dr hab. Adam Mariańskiego. Ten specjalista w zakresie praw i obowiązków podatnika niestety nie został zaproszony do wzięcia udziału w pracach Komisji. W opublikowanym na łamach „Rzeczpospolitej" w dniu 11 września br. tekście pt. „Czemu minister nie zakaże organom podatkowym nadużywania prawa?" zwrócił uwagę, że w pierwotnym projekcie Ordynacji podatkowej, który Komisja Kodyfikacyjna ogłosiła jesienią 2017 r. wśród zasad ogólnych prawa podatkowego znalazł się art. 15, o treści: „Organy podatkowe nie nadużywają prawa przez działanie niezgodne z celem przepisów prawa". Autor przypomniał stanowisko Komisji Kodyfikacyjnej, że pojawienie się tej zasady było wynikiem 20-letnich doświadczeń związanych ze stosowaniem obowiązującej ordynacji podatkowej. Organy podatkowe, bowiem, nagminnie ignorują podstawowe zasady prowadzenia postępowania podatkowego. W szczególności przerzucają ciężar dowodzenia na podatnika, nakładając na stronę obowiązki niemające podstawy prawnej, wzywając go do zachowania niemającego podstawy prawnej bądź podstawy w trybie prowadzonego postępowania. Zbyt często takie działania były akceptowane przez sądy administracyjne. Po „dopracowaniu" projektu przez resort finansów przywołany zapis usunięty.

Tym sposobem docieramy do sedna problemu. To powszechność prowadzenia postępowań podatkowych niezgodnie z podstawowymi prawami podatnika wynikającymi z obecnie obowiązującej Ordynacji. I takie praktyki były i są od lat zbyt często legitymizowane przez sądy administracyjne. Doprowadziło to do upowszechnienia deprecjonowania, albo nawet całkowitego pomijania w postępowaniu praw przysługujących podatnikom. Oczywiście odpowiedzialnym za przestrzeganie praw podatników przez aparat skarbowy jest Minister Finansów, a gdy tych obowiązków nie realizuje to podatników mają chronić sądy. To ich zadaniem jest skuteczne wymuszenie na organach podatkowych przestrzegania praw podatnika, poprzez uchylanie wszystkich tych decyzji, które wydane zostały w postępowaniach naruszających prawa podatnika.

Przypomnę, że elementarnym prawem podatnika jest również efektywna i profesjonalna praca aparatu skarbowego. W ordynacji podatkowej mechanizmem, który to wymusza jest instytucja przedawnienia. Niestety ta instytucja, za pomocą kreatywnego orzecznictwa, została doprowadzona do fikcji. I dziś nic w zasadzie nie zmusza do szybkiej i zgodnej z prawem pracy aparatu skarbowego, ponieważ sądy akceptują instrumentalne wykorzystywanie przepisów przez aparat skarbowy. Efekty tego dla podatników i budowy zaufania obywateli do organów państwa muszą być i są fatalne. Co więcej, zaproponowana w nowej ordynacji kompletna zamiana przepisów dotyczących przedawnienia świadczy o niezrozumieniu obecnych przepisów przez Komisje. Sądzę, że powodem jest przyjęcie utrwalonej linii orzeczniczej za obowiązujący stan prawny. Podczas gdy linia orzecznicza jest błędna i wymaga, pomimo zarysowujących się zmian, dalszej głębokiej korekty. I co istotne, zaproponowany kształt przepisów o przedawnieniu nie wymusza efektywnej pracy aparatu skarbowego. Natomiast z całą pewnością można pogratulować Komisji, że udała jej się trudna sztuka skomplikowania przepisów, które we wszystkich innych dziedzinach prawa są jasne i nie budzą żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Jeśli zostałyby uchwalone, to już żaden podatnik nie będzie ich rozumiał. A urzędnicy dalej będą prowadzić postępowania całymi latami, co dezorganizuje życie każdego kontrolowanego podatnika.

Gdyby sądy administracyjne w sposób poprawny stosowały obowiązujące już teraz przepisy chroniące praw podatnika, jak chociażby te ujęte w Ordynacji podatkowej w Dziale IV Rozdział 1 zatytułowanym „Zasady ogólne", to dyskusja nad nową Ordynacją podatkową miałaby zupełnie inny wymiar. Można by merytorycznie rozmawiać na temat szczegółowych zagadnień projektu ustawy w celu uchwalenie jak najlepszej jakości procedury podatkowej, która jednocześnie zapewni ochronę podatnikom i zabezpieczy interesy Skarbu Państwa. Skoro jednak system akceptuje łamanie podstawowych praw podatnika, które nota bene w projekcie nowej Ordynacji są w większości zwyczajnie powtórzone, to dyskusja o szczegółowych rozwiązaniach projektu nie ma większego sensu, bo podstawowe prawa podatnika nadal będą łamane.

Jeżeli obecnemu rządowi faktycznie zależy na naprawie systemu podatkowego i odbudowaniu zaufania przedsiębiorców do organów państwa, to powinien wstrzymać prace nad nową Ordynacją podatkową do czasu uzdrowienia sądownictwa administracyjnego. W tym celu należy bezzwłocznie naprawić przepisy dotyczące postępowania przed sądami administracyjnymi. Tych zmian nie potrzeba wiele, można ich dokonać w krótkim czasie. Te niezbędne to w szczególności:

1. Sąd powinien mieć obowiązek uchylania zaskarżonej decyzji zawsze, gdy stwierdzi naruszenie prawa, a nie tylko, gdy miało to naruszenie istotny wpływ na wynik postępowania. Często nie wiadomo, jaki wpływ miało dane naruszenie. Ponadto przepisy nie mogą zachęcać nikogo do łamania prawa.

2. Sąd powinien mieć obowiązek uchylania zaskarżonej decyzji, również, gdy w postępowaniu podatkowym doszło do łamania praw podatnika.

3. Należy zdefiniować niewykonanie wyroku przez organ, aby sprawy nie trafiały do sądu wielokrotnie.

4. Niedopuszczalne jest również przyzwolenie ze strony sędziów i sądu administracyjnego na funkcjonowanie różnych linii orzeczniczych. W przypadku jakichkolwiek rozbieżności obowiązkiem sądu jest jak najszybsze skierowanie zagadnienia na skład poszerzony i jednoznaczne wyjaśnienie sprawy.

Oczywiście trzeba dokonać więcej zmian w ustawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale już tylko zrealizowanie tych powyżej przedstawionych, co jest zadaniem dość łatwym do zrealizowania, spowoduje, że organy podatkowe zaprzestaną intencjonalnego łamania praw podatników. Bo im się to po prostu nie będzie opłacać.

Dopiero wtedy zasadne będzie powołanie Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego – tym razem jednak w reprezentatywnym składzie, w którego skład wchodziliby również konstytucjonaliści oraz przedstawiciele biznesu mający doświadczenie w zarządzeniu przedsiębiorstwem i funkcjonujący w systemie podatkowym, jako podmiot prawa podatkowego.

Przedstawiciele resortu finansów powinni pochylić się nad podnoszonymi wątpliwościami, aby nie wylać dziecka z kąpielą. Uchwalenie nowej Ordynacji podatkowej przy obecnej kondycji sądownictwa administracyjnego nie poprawi funkcjonowania systemu i w żaden sposób nie wzmocni pozycji podatnika. Przeciwnie, wejście w życie przepisów zgodnie z planami resortu finansów w 2020 r. rodzi poważne i uzasadnione ryzyko pogłębienia chaosu w poprawnym interpretowaniu i stosowaniu przepisów prawa, co niewątpliwie wpłynie negatywnie na prowadzenie działalności gospodarczej i kontakty podatników z administracją. Przyjęcie do wiadomości i zaakceptowanie podnoszonych szeroko przez ekspertów i praktyków zastrzeżeń powinno zakończyć dyskusję nt. nowej Ordynacji podatkowej do czasu naprawy funkcjonowania sądownictwa administracyjnego. W przeciwnym razie będziemy świadkami kolejnej reformy, która jest wprowadzana bez dokonania odpowiedniej diagnozy problemów, które rzekomo ma rozwiązywać.

Czyli będziemy mieli powrót do słusznie minionej epoki Gierka i nieodłącznie z nią kojarzonych czynów partyjnych w postaci malowania zardzewiałych ławek w parku. Wszyscy się narobili, pieniądze na farby i pędzle wydane, a efektu brak.