prof. Adam Mariański: Ordynację podatkową trzeba napisać od nowa

Rz: Czy plany zniesienia dwuinstancyjnego postępowania podatkowego to krok w dobrym kierunku? Czy nie zagraża to pozycji podatników wobec fiskusa?

Dwuinstancyjne postępowanie podatkowe nie może być wyeliminowane, bo tak wynika z konstytucji. W tym zakresie nie widzę możliwości zmiany. Dyskusja, która się toczy, w gruncie rzeczy dotyczy tego czy odwołanie lub inny środek zaskarżenia ma trafiać do organu wyższego rzędu np. organu drugiej instancji, czy będzie je rozpoznawał ten sam organ. Czyli nie jest tak, że mówimy do końca o zniesieniu dwuinstancyjności. Dwuinstancyjność postępowania może bowiem polegać na tym, że środek zaskarżenia jest przekazywany do organu wyższej instancji lub może być rozpoznawany przez ten sam organ. Przy czym tych postępowań, gdzie sprawą zajmuje się ten sam organ mamy dziś dziesiątki w Polsce. Zatem biorąc to pod uwagę, dwuinstancyjność będzie. Tylko nie będzie izb skarbowych czy izb celnych jako organów odwoławczych.

Czyli obawy są przesadzone?

Jeżeli będzie dwuinstancyjność i będzie jakiś środek zaskarżenia, np. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to pozycja podatnika w zakresie postępowania dowodowego nie będzie zagrożona. Zatem zarzut ograniczenia czy pozbawienia podatników uprawnień co do uzupełnienia materiału dowodowego jest całkowicie chybiony. Obecna sytuacja przedłuża w sposób nadmierny postępowania podatkowe. Izby skarbowe jako organy odwoławcze w większości przypadków akceptują to, co zaproponowano w decyzjach urzędów skarbowych. Biorąc pod uwagę dwuinstancyjne postępowanie sądowe, w tym możliwość orzekania reformatoryjnego, koszty są niewspółmierne do efektu. A dodatkowo mamy jeszcze przedłużony czas oczekiwania na prawomocne załatwienie sprawy. Do tego dochodzi jeszcze jeden argument.

Jaki?

Chodzi o odpowiedzialność. Dziś nie wiadomo, kto tak naprawdę ponosi odpowiedzialność za błędne decyzje podatkowe. Naczelnik urzędu skarbowego wydaje błędną decyzję, ale jeśli ta zostaje zaakceptowana przez organ odwoławczy, to pozostaje on w przekonaniu, że to nie on, ale dyrektor izby skarbowej ponosi za to odpowiedzialność. Z kolei organ drugiej instancji zasłania się tym, że tylko utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odpowiedzialność za błędy się rozmywa i nie ma nawet jak ocenić które urzędy pracują dobrze, a które nie. W konsekwencji, biorąc pod uwagę koszty, przewlekłość postępowań i brak odpowiedzialności za błędy, należy jak najbardziej zlikwidować izby skarbowe i celne. Nikt nie bierze też pod uwagę, ile setek milionów złotych pochłania samo funkcjonowanie izb skarbowych jako instytucji.

Urzędnicy trafią na bruk?

Moim zdaniem niekoniecznie. Najlepsi mogą zostać zagospodarowani w urzędach skarbowych. System powinien być tak skonstruowany, że w urzędzie skarbowym inna komórka zajmuje się kontrolą, a inna wydawaniem decyzji. Powinny to być inne osoby. Stanowiłoby to dobry system wzajemnej kontroli. Dzisiaj w urzędach skarbowych, a zwłaszcza urzędach kontroli skarbowej ta sama osoba prowadzi kontrolę i przygotowuje projekt decyzji. I nic nie jest w stanie takiego urzędnika przekonać, że jego stanowisko jest błędne. Gdyby inna osoba prowadziła kontrolę i inna wydawała decyzję, to bardziej obiektywnie spojrzałaby na sprawę i zastanowiła się, czy rzeczywiście kontrolujący mają rację. To jest zatem dobry sposób także na reformę samej administracji skarbowej.

Czyli taka reforma jest możliwa i to bez straty dla aparatu skarbowego?

Tak, przy czym uważam, że ta reforma powinna skupić się na specjalizacji aparatu skarbowego. Tegoroczna reforma jest pierwszym krokiem do tej specjalizacji. Największe urzędy powinny zajmować się dużymi podmiotami, a więc obsługiwać m.in. banki i instytucje finansowe. Tam powinni trafiać wysokiej klasy specjaliści, którzy mają kompetencje do oceny skomplikowanych, wielowymiarowych operacji gospodarczych. Oczywiście pozostaje pytanie, czy obecny zasób kadrowy będzie wystarczający do takiej specjalizacji. Wydaje się, że konieczne może okazać się sięgnięcie po specjalistów z rynku prywatnego. Tak jak zrobiła Wielka Brytania, która sięgnęła po doradców podatkowych.

Obawiam się, że obecne zarobki polskich urzędników nie przekonają najlepszych doradców do przejścia na drugą stronę barykady.

Rzeczywiście, to może stanowić problem. Ale bez takiego ruchu możemy zapomnieć o dobrym funkcjonowania systemu podatkowego. I nie chodzi mi o jego uszczelnianie, bo w mojej ocenie obecnie do tego daleka droga. Dziś w polskim systemie podatkowym panuje chaos. Bez wpuszczenia do niego wysokiej klasy specjalistów nie widzę możliwości poprawy ściągalności danin w Polsce. Same przepisy to za mało, muszą być jeszcze ludzie. Pewnym problemem jest też sam system naboru do organów skarbowych, tj. wymagań co do doświadczenia, wykształcenia itd. Oczywiście zdaję sobie sprawę z bezrobocia, ale osoba z wykształceniem nieprofilowym np. plastyk czy nawet inżynier nie będzie dobrym urzędnikiem skarbowym.

Czy potwierdza pan obawy, że ostatnia reforma w skarbówce i centralizacja skończy się katastrofą? Pojawiają się opinie, że nie spełnia ona wymogów dwuinstancyjności?

Nie wiem, czy to ma aż takie znaczenie. Generalnie dwuinstancyjność, gdzie odwołanie jest przekazywane do organu wyższej instancji, czyli mamy ten dewolutywny system odwoławczy ma znaczenie wtedy, gdy ten organ nie jest podporządkowany hierarchicznie tej samej administracji np. samorządowe kolegia odwoławcze, które są niezależne od administracji samorządowej. I to rzeczywiście jest dobry system. Każdy inny system taki, jak np. mamy w administracji rządowej, gdzie jest urząd skarbowy i izba skarbowa, powoduje, że dwuinstancyjność jest pozorna. To jest istota – ta niezależność i obiektywność. Centralizacja i podporządkowanie to tylko pozorna zamiana, bez znaczenia dla rozstrzygania tych spraw.

Nie boję się, że ta ostatnia zmiana skończy się katastrofą czy wywróceniem całego systemu.

Sporo wątpliwości wywołuje też zmiana w zakresie pełnomocnictw elektronicznych.

Idea bardzo dobra, którą zresztą od lat popierałem, chociażby w zakresie pełnomocnictw ogólnych. Także co do pełnomocnictw szczególnych pomysł jest bardzo dobry, ale przepisy jak zwykle są niechlujne i powodują wiele problemów. Profesjonalizacja obrotu wymaga, żeby także pełnomocnicy byli profesjonalni. Powinni funkcjonować dobrze w obrocie elektronicznym, co jest też dobre dla organów skarbowych. Jednak portal e-PUAP nie funkcjonuje jak należy, przepisy też pozostawiają wiele do życzenia, są napisane w specyficzny sposób. Przykładowo nie ma podstawy, żeby wezwać pełnomocnika do uzupełnienia braków, gdy nie podał elektronicznego adresu do doręczeń.

Sytuacja jest patowa...

Tak. W ogóle zmiany w ordynacji podatkowej, które pojawiają się od lat, są tak samo złe albo i gorsze. Idea czasami jest dobra, a wykonanie jak zwykle.

Świat idzie naprzód, rzeczywistość gospodarcza się zmienia. Czy obecna procedura podatkowa przystaje do niej, czy może wymaga gruntowego przemodelowania?

Ja już w 2010 r. pisałem, że ordynacji podatkowej nie da się już nowelizować, że trzeba przygotować nową, bo nie spełnia ona swoich funkcji. Dodatkowo w praktyce pojawiło się wiele problemów, które próbują naprawiać, łatać sądy administracyjne. To nie może się jednak sprawdzić. Każda nowelizacja jest tylko pogłębianiem tych problemów. Musi być przygotowana nowa ordynacja podatkowa. To nie ulega wątpliwości. Założenia przygotowane przez zespół profesora Etela generalnie oceniam pozytywnie. Ale jak zwykle diabeł tkwi w szczegółach. Zobaczymy, jaki projekt zostanie przygotowany i jaki – co ważniejsze – zostanie uchwalony. Przede wszystkim należy myśleć o takiej procedurze, która zapewni równowagę między uprawnieniami podatników i urzędników. Postulowałem wprowadzenie klauzuli zakazu obejścia prawa przez organy podatkowe.

To bardzo ciekawe...