W numerze z 6 sierpnia br. dziennika „Rzeczpospolita" ukazał się artykuł dra Grzegorza Sibigi poświęcony problemowi stosowania przepisów o ochronie danych osobowych w procedurze dostępu do informacji publicznej ("Listy poparcia do KRS a RODO - o powodach prawniczego pata"). Na kanwie sporu o dostęp do list poparcia dla kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa autor stawia tezę, że „udostępnianie danych osobowych będących informacją publiczną jest objęte RODO", a w Polsce mamy do czynienia z „zaniechaniem legislacyjnym" polegającym na niedostosowaniu przepisów o dostępie do informacji publicznej do przepisów RODO. Z takimi tezami nie sposób się zgodzić.
Czytaj też:
Polityczne uprawnienie
Unia Europejska, inaczej niż polski parlament, nie ma uprawnień do stanowienia prawa we wszystkich dziedzinach życia społecznego. Wręcz przeciwnie, prawo unijne może być przyjmowane wyłącznie na tzw. podstawie traktatowej do przyjmowania aktów prawa europejskiego. Zostało to bardzo mocno podkreślone w traktacie o Unii Europejskiej, który w art. 4 ust. 1 i art. 5 wskazuje, że Unia Europejska może podejmować tylko takie działania, do których została wyraźnie upoważniona przez państwa członkowskie.
Dla samego RODO podstawę traktatową stanowi art. 16 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Natomiast w odniesieniu do regulacji dostępu do informacji publicznej w poszczególnych państwach członkowskich takiej podstawy traktatowej nie ma. Każde z państw członkowskich przyjmuje samodzielnie własne, krajowe przepisy dotyczące dostępu do informacji, a ich unijne odpowiedniki dotyczą wyłącznie instytucji unijnych. Przyczyna jest prosta: w prawie europejskim po prostu nie istnieje podstawa do dokonania ewentualnej harmonizacji.
Żeby natomiast utrudnić nieco życie prawnikom, ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego ma podstawę traktatową do przyjmowania odpowiednich przepisów prawa europejskiego. Mamy więc dyrektywę 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, implementowaną do polskiego porządku prawnego ustawą z 2016 r.
Dostęp do informacji publicznej i ponowne wykorzystanie informacji to jednak dwie różne regulacje – najprościej ujmując, dostęp do informacji tradycyjnie postrzegany jest jako uprawnienie o charakterze politycznym, służące do kontrolowania władzy przez obywateli. Z kolei ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego to uprawnienie o charakterze gospodarczym – tutaj nie kontrolujemy władzy, ale chcemy zarabiać na informacjach, wykorzystując je w działalności gospodarczej. Dlatego dostęp do informacji nie doczekał się harmonizacji w państwach członkowskich, a ponowne wykorzystanie już tak.
Zaniechania nie było
Zasada, w myśl której Unia Europejska może przyjmować przepisy wyłącznie w takim zakresie, w jakim ma do tego uprawnienia, rozciąga się także na stosowanie RODO. Odpowiednią regułę znajdziemy w art. 2 ust. 2 lit. a – ogólne rozporządzenie o ochronie danych nie znajduje zastosowania do działalności nieobjętej prawem Unii.
W motywie 16 preambuły RODO jako przykład tego rodzaju sytuacji wskazuje się kwestie ochrony podstawowych praw i wolności oraz swobodnego przepływu danych osobowych w związku z działalnością dotyczącą bezpieczeństwa narodowego. A ponieważ dostęp do informacji publicznej zalicza się do dziedzin nieobjętych prawem Unii, wniosek jest prosty – w tym zakresie nie stosujemy przepisów RODO. Innymi słowy, udostępnianie danych osobowych będących informacją publiczną nie jest objęte RODO.
Co to oznacza w praktyce? Otóż dopuszczalność – a także niedopuszczalność – udostępnienia informacji publicznej podlega ocenie wyłącznie na podstawie krajowych przepisów o dostępie do informacji publicznej. W polskich warunkach jest to ustawa o dostępie do informacji publicznej. W tej ustawie trzeba także szukać przypadków ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej – znajdziemy wśród nich ograniczenie tego prawa ze względu na prywatność osób fizycznych. Nie ma tam natomiast odniesienia do prawa do ochrony danych osobowych, bo takiego odniesienia nie musi być.
Nie mamy więc do czynienia z zaniechaniem legislacyjnym mającym polegać na niedostosowaniu przepisów o dostępie do informacji publicznej do RODO. Z takim zaniechaniem mielibyśmy natomiast do czynienia wtedy, gdyby do RODO nie zostały dostosowane przepisy ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Przepisy tej ustawy zostały jednak dostosowane do RODO ustawą o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem stosowania RODO, która zmieniła art. 7 ustawy, o żadnym zaniechaniu legislacyjnym w tym kontekście nie może być więc mowy.
Rzeczpospolita Polska mogła, wzorem niektórych innych państw Unii, objąć na mocy prawa krajowego przepisami RODO te dziedziny, co do których nie znajduje ono zastosowania na mocy prawa europejskiego. Zrobiły tak np. Niemcy, gdzie art. 1 ust. 8 niemieckiej ustawy o ochronie danych osobowych (Bundesdatenschutzgesetz) rozszerzył stosowanie RODO na przypadki przetwarzania danych osobowych w sektorze publicznym w zakresie, w którym RODO nie znajduje zastosowania. Jest to mechanizm tzw. dobrowolnej harmonizacji, stosowany przez niektóre państwa członkowskie w pewnych dziedzinach, np. prawa pracy lub socjalnego. W Polsce na takie rozwiązanie się nie zdecydowano i o ile można tę decyzję ustawodawcy oceniać w różny sposób (zaliczam się do tych, którzy oceniali i nadal oceniają ją negatywnie), o tyle z całą pewnością nie można tutaj stawiać zarzutu zaniechania legislacyjnego.
Interpretować zgodnie z dyrektywą
Zaprezentowaną powyżej interpretację potwierdza art. 86 RODO, zgodnie z którym „dane osobowe zawarte w dokumentach urzędowych, które posiada organ lub podmiot publiczny lub podmiot prywatny w celu wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym, mogą zostać przez ten organ lub podmiot ujawnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego, któremu podlegają ten organ lub podmiot, dla pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych osobowych na mocy niniejszego rozporządzenia".
Po pierwsze, przepis ten dotyczy wszelkich przypadków dostępu do dokumentów urzędowych, a więc zarówno dostępu do informacji publicznej, jak i do ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego. Dlatego właśnie wystąpiło odwołanie do prawa Unii – ponowne wykorzystanie, i do prawa krajowego – dostęp do informacji.
Po drugie, pojęcie dokumentów urzędowych użyte w tym przepisie to pojęcie prawa unijnego będące wynikiem wprowadzenia tzw. definicji autonomicznej, a nie prawa krajowego (polskiego), i nie może być z tego powodu rozumiane tak, jak w prawie polskim rozumie się dokument urzędowy. Interpretacja tego pojęcia powinna zmierzać w takim kierunku, w jakim pojęcie to jest rozumiane na gruncie dyrektywy 2003/98/WE, która każe pod nim rozumieć każdą treść niezależnie od zastosowanego nośnika (zapisaną na papierze lub zapisaną w formie elektronicznej, lub zarejestrowaną w formie dźwiękowej, wizualnej albo audiowizualnej) oraz każdą część tej treści.
Po trzecie wreszcie, postulat pogodzenia publicznego dostępu do dokumentów urzędowych z prawem do ochrony danych, który pada w art. 86 RODO, nie może stanowić podstawy do objęcia przepisami RODO tych przypadków, w których RODO zastosowania nie znajduje.
Da się pogodzić
Owo „pogodzenie" będzie więc z natury rzeczy ograniczone do udostępniania informacji celem ponownego wykorzystania, co w przypadku polskiego porządku prawnego nastąpiło w ustawie o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego.
W efekcie więc nie powinno budzić wątpliwości, że przepisy RODO nie mogą stanowić podstawy do oceny dopuszczalności udostępnienia danych osobowych będących informacją publiczną. Wszelka regulacja w tym zakresie pozostaje domeną prawa krajowego, a więc ocena dopuszczalności udostępnienia takiej informacji powinna być dokonywana wyłącznie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że postanowienie prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych zabraniające ujawniania list poparcia do Krajowej Rady Sądownictwa wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i jako takie jest po prostu nieważne.
Podobnie będzie z ewentualnymi innymi rozstrzygnięciami wydanymi w tym postępowaniu, a zmierzającymi do oceny dopuszczalności udostępnienia informacji publicznej na podstawie przepisów RODO, poza umorzeniem tego postępowania.
Autor jest doktorem nauk prawnych, adwokatem, partnerem w Barta Litwiński Kancelaria Radców Prawnych i Adwokatów sp.p.
