Uszczelnianie tak, ale z rozwagą

Zmiany w ustawie o finansach publicznych, przyjęte przez parlament, powinny być początkiem dyskusji o regułach fiskalnych. W debacie potrzeba otwartości na nowe rozwiązania i szerokiej perspektywy uwzględniającej bezprecedensową skalę obecnego kryzysu.

Wypracowane i przyjęte ostatnio przez Sejm głosami prawie wszystkich środowisk politycznych zmiany w ustawie o finansach publicznych były konieczne w perspektywie zbliżającej się nowelizacji budżetu. Dotychczas ustawa nie określała, jak wyglądałby powrót do stosowania stabilizującej reguły wydatkowej (SRW), po jej zawieszeniu. Projekt Ministerstwa Finansów definiuje mechanizm stopniowego powracania do stosowania SRW w ciągu dwóch–czterech lat po jej wyłączeniu, w zależności od głębokości recesji. Dzięki temu tworzy nam się przestrzeń na dodatkowe wydatki publiczne, tak konieczna obecnie do powrotu gospodarki na właściwe tory.

Jednocześnie, chcąc utrudnić wyłączenie reguły fiskalnej w przyszłości, zmiany przewidują zaostrzenie warunków zawieszenia SRW. W obecnym brzmieniu ustawy wystarczyło ogłosić jeden ze stanów nadzwyczajnych zdefiniowanych w konstytucji, aby zawiesić regułę. Propozycja resortu finansów zakłada, że konieczne będzie dodatkowo znaczne pogorszenie sytuacji makroekonomicznej.

Projekt nowelizacji ustawy o finansach publicznych spotkał się z dobrym przyjęciem w środowisku ekonomistów. Podkreślano, że z jednej strony tworzymy konieczną przestrzeń na większe wydatki, z drugiej jasno określamy zasady automatycznego powrotu do reguły. Jednocześnie część ekonomistów wskazuje na dalsze zmiany, które powinno się wprowadzić w polskim porządku prawnym.

Jak uszczelniać regułę wydatkową

W opublikowanym w połowie maja apelu kilkudziesięciu ekonomistów znajdują się m.in. postulaty „uszczelnienia" reguły wydatkowej, czyli włączenia wszystkich funduszy i operacji pozabudżetowych do zakresu reguły oraz ujednolicenia krajowego sposobu liczenia długu publicznego z unijnym. Przedstawiony przez Towarzystwo Ekonomistów Polskich (TEP) projekt legislacyjny zakłada natomiast uszczelnienie reguły poprzez rozszerzenie zakresu jednostek objętych SRW.

Te słuszne poniekąd postulaty wydają się jednak abstrahować od innych ograniczeń w polityce fiskalnej i sytuacji makroekonomicznej, z jaką mamy obecnie do czynienia. Uszczelnienie reguły według pomysłu TEP, nie zakłada odpowiedniej korekty maksymalnej kwoty wydatków o wydatki tych jednostek, które miałyby zostać włączone do reguły. Spowodowałoby to gwałtowne zmniejszenie przestrzeni fiskalnej w ramach przewidzianych przez stabilizującą regułę wydatkową.

Podejście takie nie jest ani zgodne z dotychczasową praktyką (tzw. startowa kwota wydatków została wyliczona jako suma wydatków obejmowanych regułą), ani właściwe w okresie kryzysu i wychodzenia z niego. Wtedy to bowiem przestrzeń w ramach SRW powinna zostać wykorzystana na pakiet fiskalny, potrzebny na rozkręcenie gospodarki lub dalsze działania antykryzysowe.

Takie zacieśnienie polityki fiskalnej stoi ponadto w sprzeczności z działaniami rekomendowanymi przez licznych ekonomistów oraz politykami prowadzanymi przez rządy krajów dotkniętych pandemią. Pod koniec maja Komisja Europejska zaproponowała utworzenie narzędzia służącego odbudowie krajów Unii Europejskiej „Next Generation EU" w kwocie 750 mld euro. Nawet znane z silnego przywiązania do idei zrównoważonego budżetu Niemcy ogłosiły kilkanaście dni temu pakiet stymulacji gospodarki rzędu 130 mld euro.

Po stopniowym opanowaniu sytuacji epidemiologicznej będziemy musieli zmierzyć się z niepewnością przedsiębiorstw i gospodarstw domowych co do przyszłości – niepewnością, która mogłaby w najbliższych latach ograniczać skalę inwestycji i konsumpcji i tym samym uniemożliwić powrót na ścieżkę szybkiego wzrostu. Dlatego potrzebujemy silnego impulsu fiskalnego! Taka jest właśnie lekcja z poprzedniego kryzysu: zbyt szybka konsolidacja fiskalna może zdławić wzrost, a najlepszym sposobem na ograniczenie zadłużenia – na co wskazuje OECD w swoim ostatnim raporcie – jest właśnie szybki rozwój gospodarczy, który w sposób naturalny pozwoli w przyszłości ograniczyć ciężar długu będący efektem kryzysu.

Dyskutujmy

Kontynuujmy zatem dyskusję o regułach fiskalnych. Pamiętajmy jednak, że oprócz SRW mamy inne krajowe ograniczenia wydatków publicznych, na czele z zapisanym w konstytucji limitem zadłużenia, oraz reguły unijne. Warto więc poczekać na kolejne kroki KE w zakresie powrotu na ścieżkę konsolidacji fiskalnej oraz na szerszą debatę na temat reguł UE. Zwrot w działaniach Niemiec wskazuje, że możemy się spodziewać pewnego przewartościowania w tym obszarze na płaszczyźnie unijnej.

Nie zapominajmy też o debacie, która miała miejsce jeszcze przed wybuchem pandemii. Wskazywano wtedy, że nasz „gorset fiskalny" nie uwzględnia w dostatecznym stopniu niskich kosztów pozyskiwania kapitału i że warto by rozważyć wyjęcie wydatków inwestycyjnych poza zakres SRW. Przede wszystkim unikajmy jednak pośpiechu, bo mocne ograniczenie przestrzeni na dodatkowe wydatki publiczne, mogłoby być, w obliczu obecnego kryzysu, przysłowiowym wylaniem dziecka z kąpielą.