W „Rzeczpospolitej" z 24 marca br. przeczytaliśmy alarmistyczny artykuł dr. hab. Marka Dobrowolskiego, sędziego Sądu Najwyższego, powołanego w skład Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych ("Trybunał UE i jego rozszerzająca wykładnia"). Autor ostrzega, że 2 marca (C 824/18) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) wydał „ustrojowy wyrok", który „zmierza do sprowadzenia konstytucji państw członkowskich do rangi aktów o najwyższej pozycji prawnej na poziomie landów, stanów czy krajów tworzących państwo federalne". Autor podkreśla przełomowy charakter orzecznictwa TSUE inicjowanego „przez polskie pytania prejudycjalne". Sugeruje, że jest ono politycznie motywowane i twierdzi, że w przeciwieństwie do prokuratora generalnego Zbigniewa Ziobry unijny Trybunał Sprawiedliwości „nie dostrzega" newralgicznych kwestii dotyczących „samego rdzenia procesów integracyjnych". Stanowisko dr. hab. Marka Dobrowolskiego uzupełnia zaskakująca uwaga, że „legitymacja demokratyczna" prawa unijnego „jest nader skromna".
Jednolita ochrona
Dziwi zatem, że głos autora nie wpisuje się w ogólnoeuropejski chór oburzenia antydemokratycznym zamachem TSUE. Ani sądy państw członkowskich UE, ani europejska opinia publiczna nie wydają się przerażone tym, że unijne standardy ochrony praw podstawowych mają być jednolicie i efektywnie egzekwowane.
TSUE stwierdził , że skoro art. 19 ust. 1 akapit 2 traktatu o Unii Europejskiej stanowi, że państwa członkowskie ustanawiają środki zaskarżenia niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii, to przyjąć należy, że zagadnienie procedury nominacyjnej sędziów stanowi płaszczyznę objętą zakresem zobowiązań traktatowych. Polski sędzia orzeka często bezpośrednio na podstawie norm prawa unijnego, a jego postawa ma realny wpływ na skuteczność ochrony sądowej praw przyznanych jednostkom przez unijny porządek prawny. Jednostki często spierają się z państwami członkowskimi. Trudno zatem zakwestionować to, że strukturalna zależność sędziów od polityków może wpłynąć na efektywność ochrony praw przyznanych przez unijny porządek prawny.
Z perspektywy zewnętrznego obserwatora zdumiewające muszą być podnoszone w polskiej debacie publicznej zastrzeżenia wobec instytucji pytań prejudycjalnych. Trudno odmówić sensu klarownemu wywodowi TSUE, iż „co się tyczy art. 267 TFUE, należy przypomnieć, że procedura odesłania prejudycjalnego przewidziana w tym postanowieniu jest kluczowym elementem systemu sądowniczego ustanowionego w traktatach, ponieważ poprzez ustanowienie dialogu między sądami, zwłaszcza między Trybunałem a sądami państw członkowskich, ma ona na celu zapewnienie jednolitej wykładni prawa Unii, umożliwiając tym samym zapewnienie jego spójności, pełnej skuteczności i autonomii oraz wreszcie odrębnego charakteru prawa ustanowionego w traktatach" (pkt 90 wyroku z 2 marca). Każdy prawnik spotkał się zapewne z przypadkami, w których z tych samych przepisów sądy dekodują różne normy. Sytuacje takie są nieuniknione. W braku instytucji pytań prejudycjalnych, skala analogicznego zróżnicowania między liniami orzeczniczymi sądów 27 państw członkowskich, zwiększana m.in. na skutek odmienności kultur prawnych i struktur gospodarek krajowych, uniemożliwiłaby realizację projektu integracyjnego.
Nawet, gdyby hipotetycznie uznać, że rozumowanie dr. hab. Marka Dobrowolskiego znajduje jakieś oparcie w wykładni językowej, nie można byłoby traktować formułowanych na jej gruncie wniosków jako rozstrzygających. Bez niezależnego sądownictwa krajowego i jego efektywnej współpracy z TSUE, przede wszystkim w ramach instytucji pytań prejudycjalnych, unijny projekt integracyjny byłby skazany na klęskę. Zabieg interpretacyjny prowadzący do takich skutków musi być uznany za wadliwy, a pierwszeństwo przyznać należy wykładni funkcjonalnej i systemowej, które jednoznacznie wspierają stanowisko TSUE.
Zauważyć przy tym należy, że wyrok z 2 marca 2021 r. zmierza w kierunku zgodnym z ugruntowaną już linią unijnej judykatury, która nie pozwala na traktowanie art. 19 ust. 1 zd. 2 TUE i bardziej ogólnego art. 2 TUE, jako przepisów pozbawionych treści. Przypomnieć można, że TSUE w wyroku z 24 czerwca 2019 r., C 619/18, stwierdził, że „poprzez zastosowanie przepisów wprowadzających obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku sędziów Sądu Najwyższego (Polska) do urzędujących sędziów powołanych do tego sądu przed dniem 3 kwietnia 2018 r. oraz z drugiej strony poprzez przyznanie Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej dyskrecjonalnego prawa do przedłużenia czynnej służby sędziów owego sądu po ukończeniu przez nich nowo określonego wieku przejścia w stan spoczynku Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE".
Wyważona ocena
Standardy, które TSUE nakazuje stosować do oceny, czy państwa członkowskie zapewniają jednostkom środki skutecznej ochrony sądowej, są bardzo wyważone. Przykładowo wskazać można, że uznaje on, że „ sam fakt, iż sędziowie (...) są powoływani przez Prezydenta RP, nie musi powodować zależności owych sędziów od tego organu ani budzić wątpliwości co do ich bezstronności, jeżeli po powołaniu osoby te nie podlegają żadnej presji i nie otrzymują zaleceń podczas wykonywania swoich obowiązków" (122). Za jedno z zasadniczych kryteriów, które powinny być badane, TSUE uznaje natomiast okoliczność, czy w przekonaniu jednostek dojść może do powstania „uzasadnionych wątpliwości co do niepodatności danych sędziów na czynniki zewnętrzne oraz ich neutralności względem ścierających się przed nimi interesów po tym, jak zostaną oni powołani" (123).
Prawdą jest, że kwestia relacji między krajowymi konstytucjami a prawem unijnym wzbudza pewne różnice zdań. Wyłącznie językowa wykładnia unijnych traktatów dostarcza pewnych argumentów na rzecz twierdzenia o nadrzędności konstytucji państw członkowskich wobec prawa unijnego.
Historycznie przyczynę sporów często stanowiła okoliczność, że krajowe sądy konstytucyjne niekiedy obawiały się, że prawa podstawowe jednostek nie były wystarczająco chronione w systemie wspólnotowym. Zwrócić należy uwagę, że w czasie, gdy tego typu zastrzeżenia formułowano, najczęściej integracja w systemie wspólnotowym koncentrowała się na kwestiach gospodarczych, a wspólnoty zasadniczo nie zajmowały się prawami obywatelskimi. Stąd też niepokojono się, iż uznanie bezwarunkowego pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad krajowymi konstytucjami doprowadzi do pewnej marginalizacji praw obywatelskich i politycznych. Obawy takie wyrażał w szczególności niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny
Przynajmniej od traktatu z Maastricht zastrzeżenia takie nie mają większego praktycznego znaczenia i nie wywołują istotnych dysfunkcjonalnych sporów. Obecnie unijny standard ochrony praw podstawowych jest bardzo podobny do konstytucyjnego w demokratycznym państwie prawnym. Paradoksalne jest to, że dzisiejsi kontestatorzy orzecznictwa TSUE zmierzają do ograniczenia ochrony praw jednostek. Podobne do ich wywodów wypowiedzi sprzed 30 lat motywowane były natomiast dokładnie przeciwnymi względami.
Fakt, że jednostka może domagać się ochrony zarówno na podstawie krajowych konstytucji, jak i prawa unijnego oraz standardów Rady Europy, jest przejawem postępu, który dokonał się na płaszczyźnie ochrony praw człowieka. Można także wskazać płaszczyzny, na których to nie prawo unijne jest bardziej restrykcyjne wobec ograniczeń praw podstawowych. Tytułem przykładu w zakresie ochrony tajemnicy adwokacko-radcowskiej TSUE jest wyraźnie mniej pryncypialny niż Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu i polskie sądy. W tym kontekście wskazać można również, że polski Sąd Najwyższy zakwestionował dopuszczalność ograniczenia prawa do sądu, w postaci tzw. dwukierunkowej rozszerzonej prawomocności wyroków w sprawach klauzul abuzywnych, którą wcześniej zaaprobował TSUE (uchwała SN z 20 listopada 2015 r., sygn. III CZP 17/15; wyrok TSUE z 21 grudnia 2016 r. w sprawie Partner, C-119/15).
Zgodzić się można również z tym, że w Europie w dalszym ciągu toczy się dyskusja o szczegółowych kwestiach dotyczących relacji pomiędzy prawem unijnym a krajowymi konstytucjami. Wspólnota aksjologiczna oraz dążenie do utrzymania rzeczywistego dialogu i efektywnej współpracy sprawiają jednak, że różnice zdań nie wywołują dysfunkcjonalnych konfliktów między sądami najwyższymi państw UE i TSUE. Dobrym tego przykładem jest spór dotyczący dopuszczalności badania przez sądy krajowe zgodności z krajowymi konstytucjami unijnych rozporządzeń. Zdecydowana większość sądów konstytucyjnych, w tym polski Trybunał Konstytucyjny, wbrew stanowisku TSUE możliwość taką dopuszcza. Sądy krajowe deklarują jednak, że jak stwierdził polski Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 listopada 2011 r., SK 45/09, „wszelkie sprzeczności winny być eliminowane przy zastosowaniu wykładni respektującej względną autonomię prawa europejskiego i prawa krajowego. Wykładnia ta winna być ponadto oparta na założeniu wzajemnej lojalności pomiędzy instytucjami unijnymi a państwami członkowskimi. Założenie to generuje – po stronie Trybunału Sprawiedliwości – powinność przychylności dla krajowych systemów prawnych, po stronie zaś państw członkowskich – powinność najwyższego standardu respektowania norm unijnych". Polski Trybunał Konstytucyjny podniósł też, że „Rzeczpospolita Polska zaaprobowała (...) podział funkcji co do kontroli aktów prawnych", którego wynikiem „jest przypisanie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej kompetencji do ostatecznej interpretacji prawa unijnego i zapewnienia jednolitości jego stosowania we wszystkich państwach członkowskich". Wskazał ponadto, że „przed orzeczeniem o niezgodności aktu prawa pochodnego z Konstytucją należy się upewnić co do treści norm unijnego prawa pochodnego, które są przedmiotem kontroli. Służyć temu może wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prejudycjalnym na podstawie art. 267 TFUE w kwestii interpretacji lub ważności przepisów budzących wątpliwości". Warto podkreślić, że polski Trybunał Konstytucyjny orzekający wówczas w składzie zgodnym z konstytucją deklarował, iż sam może występować z pytaniami prejudycjalnymi do TSUE. Kontrastuje to z treścią wniosków premiera Morawieckiego i prokuratora generalnego do obecnego Trybunału Konstytucyjnego, w których zmierzają oni do podważenia zgodności z konstytucją instytucji pytań prejudycjalnych.
W orzecznictwie krytykowanym przez dr. hab. Dobrowolskigo nie ma wątków rewolucyjno-zamachowych. Zasada pierwszeństwa prawa unijnego została w europejskim orzecznictwie sformułowana ponad pół wieku temu i kraje respektujące podstawowe standardy europejskiej kultury prawnej nie mają z nią w praktyce istotnych kłopotów. Nie występują one zwłaszcza w sferze minimalnych, przewidzianych prawem unijnym wymagań wobec niezawisłości krajowego sądownictwa (art. 19 ust. 1 zd. 2 TUE, art. 47 Karty praw podstawowych UE).
Kryzys i jego przyczyny
Wszyscy w Polsce doskonale wiedzą, że obecny kryzys polskiego wymiaru sprawiedliwości rozpoczęła bezpardonowa akcja powołania w skład Trybunału Konstytucyjnego „sędziów dublerów". Trudno zgodzić się z rządzącymi, że postawienie na czele tego sądu „towarzyskiego odkrycia" prezesa Kaczyńskiego, włączenie w jego skład niezwykle kontrowersyjnych polityków, którzy nie spełniali wymogów art. 194 ust. 1 konstytucji oraz seria wymierzonych w Sąd Najwyższy deliktów konstytucyjnych i naruszeń prawa Unii Europejskiej, w szczególności niedopuszczalny sposób traktowania sędziego Igora Tulei, łącznie z podważeniem wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie przez ministra sprawiedliwości, stanowią wyraz troski o suwerenność konstytucyjną Polski.
W wyroku TSUE z 2 marca 2021 r. zwrócono uwagę, że władze polskie wzmogły niedawno inicjatywy zmierzające do zahamowania przedstawiania Trybunałowi odesłań prejudycjalnych w kwestii niezależności sądów w Polsce. Co więcej, Trybunał uzyskał informację, że „dwoje sędziów będących autorami tych odesłań zostało objętych postępowaniem wyjaśniającym poprzedzającym ewentualne wszczęcie wobec nich postępowania dyscyplinarnego (...)" (pkt 101 wyroku Trybunału z 2 marca 2021 r.). TSUE zwrócił również uwagę, że otrzymał od rzecznika praw obywatelskich informację, iż minister sprawiedliwości sprawujący również funkcję prokuratora generalnego skierował do Trybunału Konstytucyjnego „wniosek zmierzający do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 267 TFUE w zakresie, w jakim postanowienie to dopuszcza występowanie przez sądy polskie do Trybunału z pytaniami prejudycjalnymi (...)" (pkt 102 orzeczenia Trybunału).
Seria pytań prejudycjalnych polskich sądów jest próbą obrony praw podstawowych, które gwarantowane są zarówno polską konstytucją, jak i prawem unijnym. Ubolewać można nad tym, że na skutek działań rządzących, polski wymiar sprawiedliwości coraz częściej nie jest w stanie samodzielnie zapewnić ich efektywnej ochrony.
Ci, którzy uważają TSUE za organ polityczny, a Unię za organizację z gruntu niedemokratyczną, powinni jasno wezwać do jej opuszczenia. Nie ma bowiem płaszczyzn, na których prawo stanowić mogą twory niedemokratyczne, i takich spraw, w których wymiar sprawiedliwości sprawować mogą upolitycznieni sędziowie.
Drzwi do wyjścia z Unii pozostają otwarte dla wszystkich, którzy będą na tyle nieodpowiedzialni, by zażyczyć sobie jej opuszczenia. Kolejni exitierzy podzielą los Brytyjczyków, a nie mieszkańców południowych stanów USA z pierwszej połowy lat 60. XIX wieku.
Nie dostrzegamy ryzyka opuszczenia przez Polskę Unii Europejskiej. Obecni przywódcy Polski są pragmatykami i wiedzą, że polskie społeczeństwo na takie cywilizacyjne i gospodarcze szaleństwo nie pozwoli. Epatowanie „suwerennościową" retoryką nie służy deklarowanym przez rządzących polityków celom, lecz ochronie wytworzonego przez nich stanu konstytucyjnego bezprawia. Paradoks polega na tym, że Polsce nie grozi ryzyko utraty korzystania z ogromnej pomocy unijnej wskutek rozłamu w koalicji rządowej w sprawie sporu o naruszenie przez premiera Morawieckiego polskiej suwerenności podczas współdecydowania o zaciągnięciu kredytów przez UE. Partie opozycyjne wyraziły już bowiem gotowość wsparcia stanowiska PiS i Porozumienia w głosowaniu nad ustawą, którą kwestionuje ugrupowanie Z. Ziobry.
Autorzy są profesorami
